摘 要:在公共管理工作中，存在许多对制度“做选择、搞变通、打折扣”现象，使得制度“空转”频繁发生。制度“空转”不仅会导致政府治理绩效降低，而且也是腐败现象背后的一大原因。根治制度“空转”，需提升制度意识，强化对制度执行的监督问责。
关键词:制度执行 “空转” 腐败乱象
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
制度“空转”与腐败乱象
所谓制度“空转”是指党和国家机关制定的法律、政令、规则、程序等规范，在实际公共管理工作中，或被束之高阁，或被视为无物，做选择、搞变通、打折扣，使得制度的实施效果大打折扣，甚至无法发挥作用，达不到制度预期目标的一种现象。下面两个案例很好地说明了制度“空转”的含义。
南方某镇的一名股级干部，曾用虚假打卡、虚报项目等手段，十多年来间断性或连续性冒领民政扶贫专项资金。按照当地规定，扶贫资金的申请、审批、核发有一套较为严格的制度和流程。资金申请需要逐级审核签名确认，资金核发需要逐一核对后进行发放，对实际发放的明细清单还需进行对账核实。这名干部的造假手段并不高明，然而竟一次次躲过层层审批审核。这是因为，在实际操作中，每个环节都自认为前面有人把过关，于是便草草签名了事，致使审核浮于形式，制度流于“空转”。事后作案者本人都不敢相信：“开始没想到能拿到钱，不知道为什么一直没有人发现。”
中央某部的原政治部主任，仕途一路平坦，在2016年的中央巡视中落马。经查，犯罪人亦官亦商，金钱开道，在年龄、入党材料、工作经历、学历、家庭情况等方面全方位造假，一路边拉关系、边造假、边买官晋升，从一名私营企业主一步步变身为副部级国家干部。同样不可思议的是，党和国家有健全的干部选拔任用制度，在提名、考察、政审、公示、任用、试用期等环节都作了严格的规定，此外还有个人事项报告制度、纪委“一票否决”制度等。然而犯罪人一路提拔任用，期间还有多次跨地区或跨行业的转任考察、审查或调查，居然都一路绿灯，使得考察审查流于形式，制度多次流于“空转”。多名提拔他的各层主管领导在被调查时表示：“没想到他能升到副部级干部的地位，不可思议。”
上述两个实例反映的都是由制度“空转”引发的公职人员腐败现象。实际上，“空转”存在于公共管理的许多领域。例如，环境保护制度在改革开放之初就已基本确立并不断完善，但几十年来却被很多地方政府及官员视为无物或真污假治，基本上一直都在“空转”，导致环境质量直线下降，直到十八大以后环境保护制度才真正带负荷地运转起来，终于换来现在环境质量的实质性改善。又如公共工程招投标制度本十分健全，但在很多地方却不被严格遵守和执行，制度全方面或在若干环节上“空转”，导致公共工程招投标领域成为腐败重灾区。此外，在安全生产、食药监管、公共教育、医疗卫生、优抚救助等领域，都存在不同程度的制度“空转”现象。
制度“空转”危害及成因
制度“空转”危害甚大，从上述案例中可看出，不仅会导致政府治理绩效降低，而且也是腐败现象背后的一大原因。党和国家建章立制的目的在于使政府及官员的行为约束在预定轨道上，最大限度地抑制“恶念”，激发“善念”，从而实现公共的善。制度一旦“空转”，政府及官员的行为就会脱离预定轨道，由此激发出人性中的“恶念”而抑制住了人性中的“善念”，自然会导致官德不修，腐败丛生。无论从历史上还是从现实中看，都已经证明了这一点。制度“空转”导致腐败已经成为一条客观规律。国家的长治久安依赖于一套科学合理的制度设计及有效运行，这也是政权稳定的根基所在。制度“空转”是蚕食政权稳定根基的主要因素。偶尔局部的“空转”可能只是降低一点政府效能，弱化一点官员德行，产生一点腐败，但长期的“空转”就会削弱政府公信力，甚至对政权稳定造成影响。
制度“空转”的成因主要包括主观和客观两个方面。主观方面是干部对制度缺乏敬畏之心。有些领导干部，“土皇帝”意识浓厚，不把制度放在眼里，视制度为空气，把制度当摆设，我行我素。在这种主观意识的支配下，工作中对制度选择性执行，于我有利的执行，于我不利或无利的就不执行；在制度实施中搞变通、打折扣，名曰是工作的灵活性或因地制宜，实则是不愿意严格执行；不作为、不担当，抱着多一事不如少一事的心理，工作懒洋洋，不愿担责，不主动作为。客观方面是制度执行环境不良。具体来说，包括制度体系的内部环境和外部环境。对内表现为上级的不支持、同级的不配合和下级的不服从等方面；对外表现为利益集团、社会舆论和社会文化的不良影响等。即使制度执行者有严格执行制度的意愿和决心，体系内环境的“三不”和体系外环境的“三不”，无论是明显的还是潜在的，都会实质性地消解制度的执行力，迫使制度流于“空转”。
制度“空转”的治理路径
首先，最根本的治理途径是要提升干部的制度意识。意识是行动的原动力，意识的自觉化是行动持续化的基础。制度的强执行力源于自觉的制度意识，但自觉制度意识的养成非一朝一夕之功，需要水滴石穿式的培养或教育过程。需要通过宣传教育、培训学习、榜样引路等方式方法对社会公民特别是党员干部进行制度意识培养，其中最重要的莫过于培养干部对制度的敬畏之心以及自觉尊崇制度的品质。
其次，最直接有效的治理途径是要强化对制度执行的监督问责。制度一旦制定，就要建立健全权威高效的制度执行机制，其核心是要建立健全多元化的监督问责机制。执政党通过党纪检查和管理领导干部等方式实现监督问责；民主党派通过多种民主监督方式实现监督问责；立法机关通过听取报告、检查法律实施情况、质询、专题调查、领导干部任免等方式实现监督问责；监察机关通过日常的监督检查和对违法问题的调查实现监督问责；司法机关通过各种诉讼方式实现监督问责；媒体通过曝光党员干部违法违纪行为实现监督问责；公民通过信访、举报、控告等方式实现监督问责，等等。全面且高效的监督问责机制能够快速治理制度“空转”，取得立竿见影的效果。当然，如果监督问责制度也流于“空转”的话，那其他领域的“空转”现象也就难以得到及时有效的治理，文章开头的案例就很好地证明了这一点。
总之，强化制度意识和强化监督问责两条途径相辅相成，共同作用，方能使制度“空转”现象得到最根本的有效治理。
【本文作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授】
参考文献
[1]段相宇：《层层失守，在于制度“空转”》，《中国纪检监察报》，2018年11月28日。
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