摘 要:“局部空转”现象涉及观念领域、制度领域以及行为领域。以制度主义的观念为基础，对“局部空转”现象予以透视，地方政府的思想观念落后、局部制度设计与改革要求不相适应、地方政府对党的方针政策解读不当等因素是其主要成因。改革进入深水区，必须从观念更新、制度设计和行为约束等方面着手终结“局部空转”，推进治理体系和治理能力现代化。
关键词:“局部空转” 制度设计 全面深化改革
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
目前，制度不完善之处和基层执行不力存在一个交汇点，这个交汇点所反映出的“病态”就是局部“空转”现象。不解决“局部空转”，打通制度执行的“最后一公里”，治理能力现代化便难以实现。
“空转”现象涉及观念领域、制度领域以及行为领域
“局部空转”现象由来已久，只是在全面深化改革的大背景下，这些问题集中地暴露出来。“局部空转”现象涉及观念领域、制度领域以及行为领域。
观念领域的“空转”现象主要体现为“畏难情绪”、思想固化、大局意识不强几个方面。“畏难情绪”是指面对“沉疴痼疾”不敢动刀，面对“既得利益”不敢动手，只从表面思考问题以求“蒙混过关”；思想固化主要指在思维惯性的作用下，对新形势、新问题把握不到位，只有招架之功，毫无还手之力；大局意识不强是指对党的十九届四中全会提出的“中国之治”目标缺乏紧迫感和使命感。
制度领域的“空转”现象主要表现为制度落实困难。“制度千万条，不落实就是白条”，再好的制度不落实也难以产生绩效；在落实制度的过程中“做选择”“搞变通”“打折扣”严重损害了制度的权威性与严肃性；更有甚者，一些领导干部利用我国体制机制尚待完善、制度与制度之间欠匹配的情况，“推诿扯皮”，搞“歪嘴和尚念歪经”的动作，为自己的“懒政”“怠政”翻箱倒柜找依据。
行为方面的“空转”现象主要表现为“形式主义”。忙于发文件、传达文件、汇报、监督，任务层层下压，谁也不落实；“文山会海”“纸上来，纸上去”，以会议、文件“落实”政策；不认真领会政策，将政策分解成实践举措，“照着葫芦画瓢”，下发的文件完全不具有操作性；手机应用程序（APP）一个接一个，微信群建了再建，群里文件数不胜数，一个乡镇干部竟然有几十个工作群。如此这般，党和政府的基层工作人员应付会议、文件、工作群尚且吃力，哪里还有精力将政策落地生根。
“局部空转”的深层次原因：观念、制度、行为跟不上改革进度
党的十九大报告指出：坚持全面深化改革，“必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”。随着行政管理体制改革整体、加速地推进，地方政府在原有的人员配备、机构设置、制度架构内落实党的方针、政策时显得力不从心，进退失据，观念、制度、行为跟不上改革进度。鉴于以上背景，“局部空转”现象深层次的原因可归结为以下三个方面：
其一，地方政府的思想观念跟不上党和国家全面深化改革的进度。部分地区、部分部门、部分领域的党政领导干部对党和国家全面推进治理体系和治理能力现代化的整体布局认识不清。全面深化改革，涉及方方面面，自然会涉及“利益固化的藩篱”，部分领导干部面对“硬骨头”有畏难情绪，对部门利益、地方利益极为看重，大局意识不强，在此种观念屏蔽下，党和国家的一些重大改革措施在地方“空转”，难以落实。改革时间紧、任务重，若缺乏紧迫感和使命感就会出现“局部空转”现象。
其二，局部制度设计和全局只争朝夕的改革态势之间存在张力，党和国家的方针、政策在制度相互抵牾和难以执行中“空转”。党的十九届四中全会明确了我国国家制度和国家治理体系十三个方面的“显著优势”，是新中国成立以来尤其是改革开放以来的经验总结，更是中华民族伟大复兴的制度保障。在这些根本制度和基本制度之下，我国还有大量的政府规章和规范性文件，其中一些与新时代全面深化改革不适应甚至相抵触的文件，由于缺乏定期和即时清理的执行约束机制而长期存在。这些文件成为地方政府各部门之间“推诿扯皮”“甩锅”“歪嘴和尚念歪经”的重要依据。加之，一些地方的规范性文件本身就是在中央要求之下草率为之，不具有操作性、华而不实，“牛栏关猫”现象普遍存在。制度得不到执行，或者在执行过程中“打折扣”“掺水分”，沦为“稻草人”等等现象屡见不鲜。也就是说，制度得不到落实不完全是因为地方政府有意为之，而是因为一些亟待清理而未清理的制度和不具有操作性的制度使得他们进退失据。
其三，地方政府对党的方针、政策解读不当。要使“显著优势”发挥效能必须有具体的运行机制，当党和国家的根本制度和基本制度遭遇“歪嘴和尚”进行不当解读、或者“懒和尚”不解读、又或者“勤快和尚”过度解读时，就会出现走偏现象。一方面，部分基层领导干部对上级文件表面上重视，实际上只是以会议落实会议，以文件落实文件；另一方面，因为“硬骨头”难啃，所以开始打“擦边球”，对相关规定、制度“选择执行”“变通执行”“打折扣执行”。针对秦岭别墅事件，陕西省委召开了151次常委会、50次专题会，省政府召开了73次常务会，没有一次会议彻底解决问题，很能说明“局部空转”的巨大危害。
“局部空转”现象严重迟滞治理能力现代化的步伐
“局部空转”看似小疾，实则大害，它与国家全面推进治理能力现代化的目标格格不入。
“局部空转”问题妨害了制度优势向治理效能的转化。制度优势转化为治理效能的关键抓手有二，其一是制度的执行，其二是实践探索。“局部空转”在制度领域的典型表现就是制度落实困难，“说了等于做了，做了等于做好了”，对制度执行情况不做跟踪，不求反馈，只为“留痕”，严重影响了制度优势向治理效能的转化。改革开放的伟大成就本来就是顶层设计和“摸着石头过河”双向互动的结果，基层和群众的首创精神对于全面深化改革至关重要，但是“文牍主义”“从群里来，到群里去”、盲目问责等形式主义消耗了基层创新的精气神，致使基层在探索实践中畏首畏尾，“不求有功，但求无过”的心态滋生，制度优势向治理效能转化的基层引擎被动关闭，不得不说是一种巨大损失。
“局部空转”现象的消极应付行为不利于治理主体和治理客体之间实现平衡。治理能力现代化要求治理主体和治理客体之间实现动态平衡。地方政府应当厘清事情的轻重缓急，将相关政策逐一落实，尽快使改革开放的成果与人民共享，而不是以会议落实会议，以文件落实文件，以急功近利的心态消极应付。倘若如此，治理主体和治理客体之间的失衡会愈发严重，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾会愈加突出，直接影响“两个一百年”目标的如期实现，甚至危及社会主义国家的根基。
“局部空转”现象具有明显的反制度化倾向。依法、依规、依制治理是治理能力现代化的重要表征，可以说没有法治就没有治理能力现代化，切实维护法律、制度权威，在治理实践中严格执行制度是实现治理能力现代化的重要保证。“局部空转”现象所表现出的“选择执行”“变通执行”“打折扣执行”，甚至在国家政策下达之后仍然我行我素地推行本地“土政策”，均是对依法、依规、依制治理的背离，具有明显的反制度化倾向。
终结“局部空转”，推进治理能力现代化
随着中国特色社会主义进入新时代，改革也进入深水区，除了啃“硬骨头”没有捷径可走，以任何理由、通过任何形式致使中国改革方案原地“空转”的做法都是短视的。各级政府和领导干部是改革开放的主力军和担当者，应该对复杂的国际、国内形势有基本的准确判断，承担起相应的责任。笔者就结束“局部空转”，推进治理能力现代化的实现，提出以下解题思路。
更新观念
观念更新是制度变迁和行为改变的前提。马克思主义与中国具体实际相结合使中国革命、建设、改革实现三次伟大飞跃。时下，中国特色社会主义进入新时代，环顾世界我们没有现成的经验可以借鉴，唯有到中国革命和建设经验中寻找中国道路之根，到中国传统文化中探寻其源。
深水区的改革，不是年深日久的体制机制障碍就是触动“既得利益”的难题，没有简单易为的事业，只有在十三个“坚持和完善”的基础上，解放思想，更新思路，才能将“硬骨头”逐一消化掉，如期完成党的十九届四中全会提出的坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标。
优化制度
这里所说的制度是为落实十三个“坚持和完善”而制定的具体制度。国家的根本制度和基本制度是中国道路成功的基础，也是中华民族伟大复兴的根本保障，是经过中国四十余年改革开放的历史经验验证的，其正确性、有效性毋庸置疑。在国家的基本制度和根本制度之外还有大量的具体制度，这些制度大部分是与国家治理体系与治理能力现代化的改革相适应的，但也有相当一部分与改革大局不相适应，甚至有个别的与之存在冲突。不仅如此，制度与制度之间有的协调性不高，有的相互冲突，没有形成体系，为“局部空转”问题的发生提供了温床。
制度的生命力在于执行。没有得到执行的制度没有生命，而且因为制度没有得到执行，制度的权威性会遭到质疑，形成恶性循环。行政权力的自主性是在法律、制度规定之内的自主性，逾越这条底线就是违法、违规。即便是因为严格按制度办事影响了工作效率——这是有可能的，也应该根据形势优先选择遵守制度，而不是一味实行所谓“权变”，使地方政府的工作具有不可预测性。大部分“局部空转”现象都是不严格执行制度造成的，“搞变通”“打折扣”“选择执行”等做法均是打着制度的幌子，做违反制度的事情，从而规避责任。
约束行为
任何组织系统都有明确的层级和分工，政治系统也不例外。党和国家的中央层面负责战略布局，出台指导性文件，地方党委和政府负责执行。党和国家的政策、方针都是明确的，并且每次重要会议之后还专门组织宣讲团讲解，组织专家对政策进行全方位解读，地方政府误读政策的可能性微乎其微。地方政府要做的是快速而准确地将高度概括性的政策分解成具有操作性的、适合本地发展的落实方法。
新时代的改革已经进入深水区，各种问题易发多发，“局部空转”问题就是其中的典型案例，我们应当将其放入全面深化改革的大背景中去审视。对“局部空转”现象的表现形式予以系统归纳，对其发生原因以制度理论为依据予以剖析，深入分析“局部空转”现象对治理能力现代化的障碍，能够使我们对“局部空转”现象有更为深刻的认识。在制度理论和国家治理理论的双重支撑下提出较为宏观的解决思路，而不是仅就“局部空转”问题看待“局部空转”，还要考虑到体制机制问题，如此方能将改革整体化推进。
【本文作者为山东大学政治学与公共管理学院教授；本文系国家社科基金重点项目“传统‘和合’思想与中华民族共同体基本内涵的学理逻辑及其培育机制研究”（18AZZ009）的阶段性成果；山东大学政治学与公共管理学院博士研究生林凡彬对本文亦有贡献】
参考文献
[1]吴海燕：《应重视基层形式主义、官僚主义新表现》，《中国党政干部论坛》，2019年第8期。
[2]王成、丁菱：《马克思主义中国化对传统文化现代化的指导向度》，《理论探讨》，2019年第6期。
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