摘 要：制度的生命力在于效能和执行力，缺乏效能和执行力的制度难免沦为“空架子”。消解制度效能和执行力的因素中，一个关键原因就在于制度的“空转”。制度“空转”，与制度自身的不足、制度执行主体的意识和能力不足、制度监控不足、制度文化尚未形成等因素密切相关。因此，制定防范制度“空转”的对策必须对症下药，对不足之处进行系统性完善与提升。
关键词：制度空转 执行力 监督检查
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
当前，一些地方、一些部门在制度执行中以形式代替内容，功夫花在“表面上办，做给你看，赢得你赞”上，使制度一直处于“空转”状态。
制度“空转”意味着一项制度虽经历了制定、执行、反馈这一完整的闭环，却并不产生效能，徒有制度之名，却无制度之实。更严重的是，“空转”过程消耗了大量人力物力财力，对党和政府的形象力、公信力、号召力产生诸多消极影响。因此，必须从当前制度“空转”的现状出发，深入剖析其内在成因，以期提出针对性的破解之策，从而彻底解决制度“空转”这一难题。
制度“空转”的成因
制度出现“空转”的原因，需要以系统的视角加以全面分析。通常而言，制度“空转”意味着系统失灵，这既有制度主体的问题，也有制度执行主体的问题，同时也有制度监控和制度文化不足的问题。
制度合法性、科学性、有效性不足。一项制度通常要经历制定前、执行中、执行后这三个阶段，由此产生制度的三种属性，即：合法性、科学性、有效性。当前，制度之所以出现“空转”，即在于某些制度主体自身的属性不足：一是合法性不足。合法性意味着制度能够得到人们的心理认同和价值承认，但部分制度的制定者对制度合法性缺乏足够重视，在制度制定前缺乏与制度被执行者之间的沟通，在未征求意见的情况下先行制定制度。二是科学性不强。科学性指制度的要件完整、结构清晰、条文明确。当前部分制度恰恰在这三方面存在不足：首先，制度要件指的是一项制度“由谁执行”“对谁执行”“如何执行”“执行什么”“如何惩戒”，这几项要件若不清晰，就可能出现制度的“法则”过多、缺乏甚至没有的状况；其次，制度结构清晰意味着一项制度自身以及制度与制度之间彼此协调互补，但当前部分制度在结构上呈现出混乱无序的状态；第三，制度条文应该在内容上清楚明白，在语言表达上凝练准确且通俗易懂。三是有效性不高。制度的有效性表现为制度执行后在实践中的效果，体现了制度是否符合实际需要且能发挥作用。
执行主体认同和本领不足。当前制度执行主体存在的问题主要集中在思想意识上的认同危机和能力素质上的本领危机。一是部分制度的执行主体在思想意识上对制度缺乏深刻认同。尽管当前认同制度已成为一种普遍性意识，但仍呈现出深度认同不足、中度认同较多、轻度认同不少的格局。二是部分制度执行主体在能力和素质上本领不足，突出表现在既缺乏深刻认知制度内涵和价值的能力，也缺乏同其他系统内制度执行主体间沟通协调合作的能力，同时还存在缺乏实际情况发生变化后及时调整应对的能力。
制度监控不足。党的十八大以来，党内监督体系不断完善，但当前在党外监督和制度效果控制机制方面仍存在一定程度的提升空间。一方面是党外监督力量仍然较弱。党外监督的核心力量是社会监督，如近年来逐渐兴起的网络监督和媒体监督，但当前部分地区和部门在面对网络监督和媒体监督时的态度，不是实事求是地听取意见并及时反馈信息，而是通过删帖等操作来抵制对抗反应问题的信息。另一方面，当前制度的控制机制更需逐步加强。通常对制度关注的重心在制定前与执行中这两个阶段，对制度执行的效果则关注较少。实际上，一项制度若在实践中效果不佳甚至遭到抵触，那么就有必要对此制度“回炉”改善。然而，部分地区和部门却严重忽视了制度的真实效果。最后，制度监督控制不足，导致难以对制度执行不佳的状况进行有效追责并施以惩戒，不必担责的制度并不具备最终意义上的权威性和强制性，最终必然陷入“空转”的陷阱中。
制度文化培育不够。制度的有效运转不仅需要制定、执行、监控，从而形成一个完整的闭环，也需要良好的外部环境。一方面，党内文化直接决定着制度执行主体能否自觉自愿尊重、遵守、执行制度，其中，首要的就是党内政治文化，即以高度的政治自觉性和政治忠诚度积极主动地对待党中央制定的各项规章制度。但有必要指出的是，一些部门和地区党内政治文化氛围不浓，仍然受到各种非制度性文化即“潜规则”的影响。另一方面，党员干部不仅是党员，也是社会成员，必然会受到社会文化的影响。当前，中国社会的底色仍然是人情社会，人情关系深浅往往是人们行事的主要依据。作为社会成员，党员干部很难不受到此种文化风气的影响，并将之带入党内政治生活中，这就在一定程度上制约了制度文化的培育进度，影响了高度文化自觉的形成。
防范制度“空转”的对策
制度“空转”之所以形成，与制度自身的属性不足、制度执行主体的素质低下、制度监控不足、制度文化尚未形成等因素密切相关。因此，制定防范制度“空转”的对策就必须对症下药，对不足之处进行系统性完善与提升。
构建科学的制度体系是前提。一是坚持正确的制度设计原则和价值观。科学的制度必须坚持正确的设计原则和价值观，以保证制度质量的过硬性。二是合理设定制度的后果模式，坚持约束和激励相结合，坚持后果量和行为量相匹配。三是不断提高制度的有效性，既要在制度实施后加强调查研究以不断丰富制度的现实性，也要根据实际情况不断与时俱进。
提升制度执行主体的素质是关键。一是要紧抓领导干部这一关键少数，从源头治理，将制度执行状况纳入干部绩效考核体系中，从而提升各部门和各地区领导干部自觉学习并执行制度的积极性和主动性。二是要不断推动学习型政党建设，在广大党员干部中养成终生学习的好习惯。
强化制度监控是保障。一是通过建立评估反馈机制实现对制度本身的控制，这是推进制度监控的前提与基础。二是通过完善监督检查机制实现对制度执行主体行为的控制。三是通过完善激励惩罚机制实现对制度被执行者行为的控制，通过正向激励提高党员干部的积极性，通过负向激励校正党员干部的行为偏差。
培育制度文化是重点。一方面要培育党内制度文化，通过完善制度堵住制度漏洞以消除党内“潜规则”生存的环境，同时规范权力运行的程序以打破党内“潜规则”的运行轨道；另一方面则要积极引导社会文化向着尊重、遵守、执行制度的方向发展，辩证看待党内文化和社会文化的关系，建立起全社会尊重、遵守、执行制度的良好文化氛围，真正达到以文化人和以文育人的目的。
【本文作者为苏州大学东吴智库首席专家、苏州大学卓越学者特聘教授；本文系2018年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目资助“习近平生态文明思想研究”（项目编号18JZD007）的阶段性成果；苏州大学马克思主义学院博士后谭志坤对本文亦有贡献】
责编：臧雪文 / 杨 阳