摘 要：制度的生命力在于执行。整治一些地方、部门及干部在制度执行中出现“做选择、搞变通、打折扣”等制度“空转”现象，需要认清本质，找到根源，增强政治敏锐性和大局意识，标本兼治，建立健全顶层贯通、分层对接、相互衔接、底层发力的制度执行机制，实施系统性、法治性、综合性、源头性治理，加强执行力管理，加大政府信息公开力度，以维护制度权威，更好地把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能和执行效能。
关键词：制度执行力 行政管理机制 执行效能
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
认清制度“空转”的本质和根源
制度“空转”，是制度“虚置”的一种特殊形态，就是在制度与制度执行之间出现了脱节的现象。这种“空转”有多种表现形式：有的以“抽象执行、具体不执行”的方式，搞假大空，忽悠领导和群众；有的采取“部分执行”“选择性执行”“象征性执行”等手段，对制度进行软抵触；有的将改革的“规定动作”用“慢动作”偷换替代，以碎片化、挤牙膏的方式推进；有的在制度执行中玩弄“改小保大”“割发代首”等伎俩，避重就轻；还有的在政府部门之间建立“利益互保”，“你帮我在你的管辖范围内打开绿灯，我帮你在我的执法履行中装聋作哑”。这些“空转”现象虽然千奇百怪，但核心都是对制度的漠视，都是在搞“制度与执行的脱节”，不仅在制度执行层面削弱了制度的威力和能量，而且也导致党和政府公信力的流失。
产生这种“空转”现象具有多方面的思想根源，既有陈腐的教条主义、主观主义、庸人懒政思想作祟，又是新形势下形式主义、不作为、不担当、怕担事的变种，将公权力“私有化”“部门化”，当作个人或小集体可以“自由裁量”的私权力。杜绝制度“空转”，化解制度执行的“中梗阻”，必须从贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，建立长效机制和应急机制，科学预防和有效防控，有针对性地解决问题，增强党和国家制度、政策、改革举措的执行力。
建立机制，防控制度“空转”
制度局部“空转”现象虽然早已有之，但在当前形势下又呈现出了一些新特点。防止和治理制度“空转”，除了需要完善已有的保障制度执行的体制机制和监督措施外，还需要按照国家治理现代化的新要求，建立顶层贯通、分层对接、相互衔接、底层发力的制度执行机制，对“空转”现象进行系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，增强制度执行力，提升治理效能。
一是推动执行力的系统性创新，营造制度执行的良好环境。传统管理演化为现代治理，是社会发展、技术进步、管理革命的产物，主要是由客观环境变化、社会发展出现了高速度、高精度、高复杂性等现象决定的。现代国家治理与传统治理的重要区别就是有一套针对新出现的现象而设计的具有高度系统化的治理体系。这套体系是对传统制度执行方式的系统性升级，其关键性解决方案是做到坚持中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度相互衔接，以制度的系统性推动治理体系和治理能力全面提升，确保每一项制度都能在现代化的国家治理体系总框架内有效运行，切实提高制度执行能力。
二是强化执行力的法治化创新，打造制度执行的动力。法律、制度、政策都是国家治理的基本工具和方式，都具有规范经济社会生活的功能，但是法治具有更强的刚性约束力。运用法治手段推动制度的执行是从深层次来增强制度执行的动力。法治化执行机制应该在整合部门法的基础上，将顶层设计和分层对接统一起来，分层设计和分段对应结合起来，将分散在中央层面的法律法规、中央政府部门的规章制度进行跨部门梳理，对地方政府的规章及地方政府部门的规范性规定进行跨层级清理，综合构建集成型、共治型法治体系，探索以制度价值为导向，引领制度执行为驱动的国家治理法治体系，把制度能力转化为制度能量。
三是推动执行力的综合性创新，提高制度执行的机理。管理的效能来源于控制，而治理的效能依赖于协同，把控制转化为协同首先需要综合，实现管控与服务的统一。建立综合性治理机制，统筹制度改革和制度运行，将治理体系与治理能力在功能上实现有效整合，推动协同创新，发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加速把国家制度能力转化为制度能量，把制度优势转化为治理效能。
四是开辟执行力的源头性创新，建立制度执行的保障体系。源头治理在管理学上与前置化管理、溯源管理、预管理有关，是一种关口前移、预防为主、未雨绸缪、抓主动权的工作方法。作为一种思维方式和管理模态，源头治理是跳出过去传统的常态管理的思维，以“大管理”的视野来看待管理，将风险管理引入常态管理，重在预防、化解和减少风险，实现问题导向和目标导向的统一，治标和治本统一。源头治理又是生态环境管理的扩散应用。在生态系统中，每种生物的生存需要有其各自合理的位置，这样才能错落有致，各得其所。各级政府在公共管理环境中都应该明确自身的位置，各个部门都需要各司其职、各尽其能，这样才能全面履行政府职能。因此，不断推进政府职能转变，就成为一种源头治理。此外，源头治理还必须把握历史规律，面向未来发展，在保持改革定力的同时焕发创新活力。
多措并举，纠治制度“空转”
制度“空转”是制度执行中的“顽症”，纠治制度“空转”必须要迎难而上、直面关键，在建立长效机制的同时，立足现实，施以具体的、应急性的整治对策和措施。
一是增强政治敏锐性和大局意识。党的路线、方针、政策绝大多数是以制度的载体表现出来的，只有不折不扣地执行这些制度，才能保证党中央国务院大政方针贯彻落实，才能实现政令畅通。执行制度是制定制度的初衷，制度的生命力在于执行。提高制度执行的自觉性，需要正确处理制度与立足实际创造性开展工作之间的关系，积极主动将党的领导主张和重大决策部署转化为领导决策、工作机制和管理方式方法，发挥制度的功能和价值，推动经济社会发展。在简政放权、放管结合、优化服务的改革过程中，有的地方出现的制度“空转”现象，表面上看好像是因为制度和政策执行力弱所致，实际上是政治站位不高的表现，是对改革认识不到位的表现。因此，整治新出现的制度“空转”，要加强对行政行为的实时动态监督，把提高认识与严肃执纪结合起来，从政治上筑起制度执行的“引流明渠”，因势利导，促进干事担当，肩负时代赋予的使命，把握历史赐给的机遇，跟上人民前进的步伐。
二是优化执行资源配置。执行力是现代行政管理的重要资源，但是创造执行力的过程是有成本的，需要资源投入，而且在特定时间段中的成本往往有一个相对恒定的阈值，无法随意突破，不可恶意“透支”，不能搞“治理赤字”。这就需要科学配置行政资源，善于优化资源结构，合理使用执行资源，对制度执行量大的基层和重点部门要适当倾斜，提供充足的资源保障。要少搞一些实质内容不多的花拳绣腿，腾出精力把各项制度和政策落到实处。不断完善抓执行的配套举措，深化权责清单制度改革，化解部门分歧，消除条块栓塞，自上而下地解决制度执行中的“难点”“堵点”“痛点”问题，降低行政一线的协调成本，激发“最后一公里”的执行能动性，提高制度总体运行的效率。
三是加强执行效能管理。公共机构绩效考核和督查督办，是提高工作效率、管理效益、服务效果、以及能力建设的有力手段，是增强履职尽责主动性和创造性的“轻型武器”。要针对绩效考核指标体系所存在的重速率、轻质量，重排名、轻整改，重显绩、轻潜绩等问题，以有效执行为导向，改善绩效考核系统，找到导致执行低效能的“病根”，针对制度执行中的突出问题，设置考评指标，将督查与考核有机结合起来，真正“考”出激励，“督”出作为，不断提升执行效能管理的科学化水平。
四要扩大执行信息公开。确保制度执行和政务运行信息公开透明，有助于强化对制度执行的监督。要运用现代科学技术手段，打破“信息孤岛”，统一各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进政务信息联通共用，探索执行方式的信息化、科学化、标准化，形成高效的组织体系和优化协同的实施体系，切断部门之间“利益互保”的通道，用程序正当规范办事流程，使制度执行不走样、不跑偏。在民众对公共事务参与热情大幅提升的情况下，有效回应公众诉求的“范式”也在发生变化。要拓展网络问政、民众问效的功能，对群众通过网民留言、市长电话等渠道反映的问题，在督促解决、为民解忧的同时，开拓转化应用新渠道，将其作为制度执行的大数据信息，向主管部门反馈，把现有的政府为民众办事的制度延伸为民众对政府执行力的监督。
“为官避事平生耻，重任千钧惟担当。”新时代呼唤改革创新。治理制度“空转”要有“实干实转”的措施和劲头，要努力实现制度执行体系的升级，才能真正纠正“群众跑来跑去、领导批来批去、部门转来转去，最后问题还是从哪里来到哪里去”的现象，切实把制度优势转化为治理效能。
【本文作者为中国行政管理学会研究员；本文系国家社科基金重大项目“国家治理现代化与行政管理制度体系创新研究”（项目编号：17ZDA105）阶段性成果】
参考文献
[1]陈振明：《公共管理学研究的时代使命》，《人民日报》，2019年11月25日。
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