摘 要：制度“空转”是“不作为”的一种新样态，亦是形式主义的“新变种”。制度“空转”是本位主义强化、责任意识弱化、职责切割不清、政策执行监控不力等多维因素交互作用的结果。在厘清制度“空转”深层原因的基础上，要把握制度供给现实之基，打造执行管理新型模式，创新制度落实评价机制，从而实现制度设计的精准化、执行管理的科学化与绩效考核的数据化，构建集预防、监管与问责于一体的现代化治理体系。
关键词：制度空转 执行力 正向合力
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
制度“空转”是指制度政策游离于社会现实之外，没有发生实际效力的现象。这种“空转”主要表现在“转”和“空”两个字上。其中，“转”指制度政策并未被束之高阁，仍正常存在，偶尔能正常执行并满足一定的社会需要。而“空”是指制度政策长期得不到执行，其初衷也长期得不到实现，处于一种“原地踏步”的状态。
溯制度“空转”之深层根源
本位主义强化，责任意识弱化。首先，一些地方、部门和单位在制度的执行过程中，由于利益关系牵扯、责任意识欠缺、斗争精神不强，使完善的制度政策形同虚设，处于“空转”状态。他们以形式“完美”代替公共责任，以此来凸显制度政策的“形式与过程”。其次，采用“虚假勤政”的“精致”模式，以更加隐蔽的形式将“撸起袖子加油干”变为“一门心思玩空转”，虽然一改过去“懒政”“怠政”的“粗糙”形式，但其危害性却远甚于“懒政”“怠政”。此外，权力寻租也会通过政策执行主体的异化进而改变公共政策的本意，致使制度政策的执行变味走样，处于“空转”的状态。
政策界定不准，职责切割不清。政策本身的“先天性”缺陷是造成“空转”的制度原因。那些缺乏科学性、严密性、精确性、全局性的制度只是华而不实的“空炮”和“哑炮”。一方面，政策界定不准，导致工作上的“文来文去”和“击鼓传花”，这种制度政策上的零效力甚至负效力必然在客观上导致“空转打滑”。另一方面，职责切割不清、责权分工不明不仅使职能交叉重叠，在政策执行中无法成功对接，还会出现互相推诿责任、趋利避害、政策执行“碎片化”的状况，这也会陷入“空转”的怪圈。面对部分“一刀切”、空有形式而无实质的制度政策，一些“是非难辨”“严打板子”的“施压”，一方面，只会让基层干部成为无辜的“背锅侠”，无助于“空转”病症的根治；另一方面，还会削弱上下级间的“正向合力”，引发“反向合力”，挫伤基层干部的积极性与主动性，最终使其失去对政策制定机构的信任。
政绩考核不严，政策执行监控不力。绝对权力导致绝对腐败，没有监督的权力最容易成为政策执行的腐蚀剂。政绩考核体系的偏差、制度政策的监控不力是引发“空转”的体制原因。其一，部分政绩考核体系中指标设计缺乏相应科学依据与配套措施，以经济指标为根本遵循，其考核内容随上级领导的意图变化而调整，以形式导向的“痕迹管理”日益取代结果导向的绩效管理，自然容易陷入“空转打滑”的泥潭；其二，制度政策执行监控机构“先天不足，后天畸形”。其权威性、独立性“先天不足”，机构设计的缺陷使监控效率递减。而“问诊”却又流于形式、浮于表面，呈现出“后天畸形”的态势。故而，政绩考核不严，政策执行监控不力自然无法为制度政策的有序运转提供强有力的后援保障。
精心设计：把握制度供给现实之基，实现顶层设计与基层需求相互平衡
“制度之治”是国家治理的重要“密钥”，关系到国家的整体稳定与繁荣发展。好的制度应当是可执行、可操作的制度，要根治制度“空转”，减少“行政损耗”，必须把好“第一道关口”，以优化制度设计为切入点，实现顶层设计与基层实践的精准对接。
第一，制定科学化制度目标。制度目标是如何解决某一现实问题的方向指引，要保证制度实效就必须全面把握制度供需关系，定点到位、协同发力。一是目标要有引领性。制度目标必须体现出对现实问题的积极应对，能够为基层问题的解决提供实践指南。二是目标要有务实性。既要全力以赴，又要量力而行。制度设计必须充分考虑政策执行环境与执行者的执行力，“空中楼阁”式的目标只会让基层执行者丧失信心和动力。三是目标要有时效性。制度的制定必须要有明确的时间节点及时效要求，要“挂图作战、压茬推进”，推动制度设计的“提速增智”与“提质增效”。
第二，开展全面性社会调研。制度是对现实问题的积极回应，要提升制度设计的合理性和精准性，避免华而不实、虚而无用，必须在把握“大方向”的基础上，寻找现实的立足点，实现理论逻辑与现实逻辑的高度统一。实践出真知，没有调查就没有发言权，制度设计者在制定政策之前必须深入基层、扎根群众，从社会现象中厘清问题命脉，避免政策制定脱离实践，最终使得制度执行流于形式、浮于表面。
精细管理：打造执行管理新型模式，实现制度强度与制度温度相互支撑
制度的生命力在于执行，政策的贯彻落实是制度的“命门”所在。一旦制度落实不到位，抑或被束之高阁，成为“虚假摆设”，不但难以发挥出积极效益，反而会释放出消极信号，形成破窗效应，严重损害制度的公信力和约束力。因此，要做到以下几点。
第一，领导要率先垂范、躬身践行，以上率下、做好表率。“善禁者，先禁其身，而后人；不善禁者，先禁人，而后身。”领导干部必须树立“例外即破坏”的制度意识，坚决反对“人治”和“特权思维”；要加强机构内部的制度培训，带头学习制度精神，严格恪守制度要求，以高标准要求自己，切实发挥模范带头作用；要敢抓敢管、真抓真管、善抓善管、严抓严管，恪尽职守、勇于硬碰，用切实的行动维护国家制度的权威性，防止“红头文件”变成“空头文件”。
第二，制度落实要有温度、有广度、有深度、有态度。制度的执行不仅需要严格的规章制度予以保障，还要用情感和温度加以“调和”，用正气、底气、勇气形成的混合动力助推制度落实。要将下乡实践常态化，提升行政机构对基层生活的认知和感知，把握制度的现实意义，激发制度执行的内在动力；要实现与基层的“无缝对接”，确立信息反馈制度，通过对各个行为主体反馈出的执行信息进行精准数据分析，全面把握民心之所想、民心之所向；要实行制度执行垂直管理，配备专门的制度推进监督组，对执行系统中各个环节贯彻的深度和效度进行详实记录，对“纸上谈兵”“虚假勤政”予以警示。
精准考核：创新制度落实评价机制，实现评价过程与评价结果全面互嵌
评价的本质是价值判断，评价与考核机制是推进制度落实的外部推力，也是防止制度“空转”的重要手段。反观当下部门和机构中，制度看似运转顺畅，但实际效益却差强人意。究其根源，除了制度本身与机构内部管理模式存在缺陷等原因，评价机制存在漏洞也是重要因素。为杜绝制度“空转”，当务之急便是借助大数据技术，创新制度推进的评价机制。
第一，变革单一评价维度，建构全局性、动态性的评价过程。大数据具有异构、多模、多源的特征，可以有效地进行数据挖掘、汇集、清洗、筛选、追踪和反馈。相较于传统行政部门的人工考核方式，以大数据为依托的“多维立体式”评价机制，克服了人工评价缺少全程性细致量化的弊端。从制度发布、制度宣讲、制度落实到制度反馈，大数据评价方式可以实现对制度运行全过程的精准分析，找到制度“空转”的源头所在，用客观的数据信息让“不作为、假作为、说空话”的执行者“原形毕露”，为监督部门的问责提供客观的数据支撑。
第二，建立制度运行平台，打造开放式、可重构的评价环境。监管部门要对制度的运行情况进行实时统计，并记录成电子档案，形成完整的制度执行情况信息库，用规范科学的垂直化管理，改善制度运行当中政策界定不清、各级权责分割不清的现象；要在制度平台中设置信息公开栏目，对制度的运行成效进行公开展示，确保整个制度运行过程在“阳光下”进行；要实现即时制度反馈，开放群众沟通渠道，鼓励群众建言献策，在“网聚民智”的基础上不断探索新的制度落实方式；要在平台中设置举报专栏，鼓励群众主动举报行动懈怠、态度敷衍的制度执行者，建构严密的群众监督体系。
概而论之，制度“空转”是全面深化改革的阻力，也是彰显中国特色社会主义制度优势的重要障碍。因此，我们要发扬斗争精神，增强斗争本领，调动一切积极因素，凝聚制度落实的社会合力，形成强大的制度执行力和公信力，为国家治理体系和治理能力的现代化助力，更为中国特色社会主义事业的繁荣发展保驾护航。
【本文作者为电子科技大学马克思主义学院教授；电子科技大学马克思主义学院硕士研究生闫兴昌对本文亦有贡献】
参考文献
[1]闵丰锦：《化解认罪认罚从宽制度适用“空转”瓶颈》，《检察日报》，2019年11月3日。
责编：董 楠 / 臧雪文