摘 要:实现国家治理现代化的关键在于正确处理政府与市场、政府与社会的关系。新中国成立至今七十多年来，我国对国家治理现代化进行了艰苦和卓有成效的探索，逐渐形成了中国特色的国家治理体系，为其他国家治理提供了中国经验。在我国推进治理现代化进程中，政府与市场关系、政府与社会关系的变迁是最为巨大的，也是最具有中国特色的，为此，本文就这两个关系的变迁及其经验进行探讨。
关键词:市场经济 社会组织 治理现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
治理现代化进程中政府与市场关系的变迁
新中国成立以来，政府与市场关系大致可以分为三个阶段，即从1949年到1978年的“强政府弱市场”时期、1978年到1992年“强政府活市场”时期、1992年至今的“强政府强市场”时期。
“强政府弱市场”时期（1949—1978）
新中国成立之后，中国很快从新民主主义革命时期转入社会主义革命和建设时期。这一时期对苏联模式的参照较多，过多强化了政府在国家治理中的作用，在政府与市场关系上形成了“强政府弱市场”格局。这种政府与市场关系状态的表现主要有：
第一，公有产权的逐渐绝对化。新中国成立初期，需要尽快恢复国民经济，1949年通过的《共同纲领》规定了国营经济、合作社经济、农民和手工业的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济五种经济成分，实行公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的经济建设方针。这样做有利于调动各方面的积极性，保持经济的生机与活力，使中国经济社会初步恢复生机。但1956年底三大改造基本完成，私有产权被基本消灭之后 ，开始追求“一大二公”。所谓“大”即规模越大越好，如农村在完成合作化改造以后，核算单位从生产队向生产大队过渡，再向人民公社发展。所谓“公”即公有化程度越高越好，追求集体所有制向全民所有制发展。这种情况下，公有产权的绝对优势地位确立，市场的基础元素被消灭殆尽，“强政府弱市场”的格局便成为必然之势。
第二，实行计划经济体制。在公有产权占绝对优势的基础上，从1953年开始实行计划经济，国家自上而下制定和实施“五年计划”，在生产、资源分配、产品消费等各方面都由政府统一计划，按照计划拨付各种建设资源和推进建设速度。其中，企业生产什么、生产多少由计划决定，生产出来的产品上交给国家，国家再根据计划下拨给各类组织使用。在农村，种植什么粮食和其他农作物由政府计划统一安排，生产出来的粮食和其他农副产品由政府统购统销。农民按人头分配口粮和其他农副产品。
第三，居民消费品的定量供应和政府定价。计划经济体制导致资源配置效率低下，居民所需要的各类物资非常短缺。为了保证人民的基本生活需要，政府只能采取定量供应居民消费品的办法，因此，各种票证应运而生，如粮票、肉票、油票、布票等，并有全国通用和地方使用的票证的区别。居民所需要的大部分物资都能够用这些票证到国营商店或供销社购买。与此同时，价格也由政府决定。如果定量供应的物资不够用，就需要到自由市场上购买，价格要比政府定价高。
第四，狭小的自由市场空间。这一时期的自由市场主要是一些集贸市场和农村圩镇的农产品交易市场。总的来看，这种市场规模小，主要限于一些农副产品和通过政府定量供应无法满足的交易。此外，这一时期还存在一些针对短缺物品的黑市交易。
“强政府活市场”时期（1978—1992）
1978年党的十一届三中全会开启了中国改革开放的进程，“全能型”政府的理念不复存在，政府欲借鉴市场力量来搞活经济，市场的活力逐渐被激发出来，市场的作用越来越受到重视。这一时期的政府与市场关系的特点主要有：
第一，多种经济成分并存，出现了基于不同产权制度的经济发展模式。在农村，实行家庭联产承包责任制，虽然土地仍然是集体所有，但农民获得了土地的经营权，实现了所有权与经营权的分离。在城镇，形成了基于不同所有制形式的经济发展模式，如以外资经济和合资经济为特点的“珠三角模式”、以乡镇集体经济为特点的“苏南模式”、以私人经济为特点的“温州模式”或“浙江模式”。这些模式的背后是各级政府对发展多种经济成分的重视、鼓励和扶持，用“政府搭台、企业唱戏”来描述这时期的政府与市场关系再恰当不过了，政府用“有形的手”帮助市场这只“无形的手”，使多元经济成分得以快速生长。
第二，计划体制有所松动。这一时期，我国没有摆脱计划经济的思路。1984年10月，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确提出，“就总体说，我国实行的是计划经济，即有计划的商品经济”。1990年12月，党的十三届七中全会提出，“初步建立适应以公有制为基础的社会主义有计划商品经济发展的、计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制”。因此，在这一时期，对生产资料和生活资料的供给存在两条途径，即计划内的物资供应和计划外的物资供应，但计划的成分不断下降，市场调节的范围不断扩大，人们越来越多地从市场上获得自己所需要的各种物品，市场活跃度逐渐增强。
第三，消费物品供应及其价格的“双轨制”。这个时期，是消费物品从政府定量供应到完全市场供应的过渡时期，国家仍然保留用票证对一些物资进行定量供应，但范围越来越小，人们对其的依赖程度也逐渐减弱。与此同时，价格改革逐渐深入，市场定价的商品越来越多，国家定价的商品越来越少。
第四，市场空间越来越大，市场交易活跃。产权的多元化、计划经济范围的缩小为市场的发展提供了较大的空间。这个时期，除了农村的圩镇市场外，城市的各类市场如农贸市场、个体商店、专业市场等开始繁荣起来，越来越多的人从这些自由市场中获得自己所需要的各种物品。也是在这一时期，不少地方出现了专门出售国外走私物品的市场，如家电市场等。
“强政府强市场”时期（1992至今 ）
1992年邓小平同志发表南方谈话，是中国从计划经济体制走向市场经济体制的转折点，到1993年党的十四大正式将中国经济体制改革的目标明确定位为建立社会主义市场经济体制，结束了在计划与市场之间摇摆不定的状态，使政府与市场关系发生了根本性变化，中国进入了“强政府强市场”的历史时期。
第一，产权制度改革实现重大突破，多种经济成分的作用得到充分发挥。一方面，对国有企业进行改制。着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组；同时在实行股份合作制和提出调整所有制结构之后，各地国有中小企业改革的步子加快，改制企业的比重迅速上升。另一方面，非公经济的地位提高。产权制度改革使公有经济所占的比重下降，到21世纪初，非公经济（后来逐渐用“民营经济”的概念）对经济的贡献率高达60%。公有制经济和非公有制经济并驾齐驱，为政府与市场关系的双强局面奠定了坚实的物质基础。
第二，计划经济逐渐退出，市场机制的调节作用凸显。政府逐渐从直接干预市场中退出来，不再直接用行政命令干预经济发展，而是用财政政策、金融政策等间接调控经济发展。虽然政府仍然会制定国民经济和社会发展规划，但指令性计划减少、指导性计划增加。从2005年起，“五年计划”正式更名为“五年规划”，看似是对表述方式的简单调整，实际上反映的是政府对计划与市场调节理念的重大转变。“五年规划”不再规定经济发展的计划目标，而只是提出预期性目标，在政府的公共服务职能领域则规定必须完成的约束性指标。2013年党的十八届三中全会进一步提出，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，市场在经济发展中作用得到凸显。
第三，计划供应“寿终正寝”，价格全面放开。由于市场日益繁荣，到20世纪90年代，中国正式告别短缺经济，物资供应非常充裕，在这种情况下，票证式的定量供给机制宣告结束，绝大部分的生产和生活资料由市场供给。与此同时，价格改革获得重大进展，绝大部分的商品价格由市场的供求关系决定。1993年，除了电力、通讯、石油等少数领域实行政府定价，绝大部分生产资料和生活资料市场已完全放开由市场调节，从而完成了从双轨价格向单一市场价格体制的过渡。按交易额计算，95%的零售商品价格、90%的农产品收购价格和85%的生产资料出厂价格,都已经放开由市场供求关系决定[1]，中国的价格改革基本完成。
第四，市场空前繁荣，各种要素市场日益健全和完善。社会主义市场经济体制的改革目标定位，使市场发育进程明显加快，各种要素市场如劳动力市场、资本市场、技术市场、信息市场等迅速发展并且日益专业化和国际化。传统的国有商品市场和商业网络日渐式微，民营的商品市场和商业网络取得了压倒性的优势地位，各种耐用商品的价格在自由竞争中大幅下降，迅速进入城乡普通百姓的日常生活之中。进入21世纪后，新的市场业态如电子商务发展迅猛，进一步促进了中国市场的繁荣，并且走到了世界的最前列。
治理现代化进程中政府与社会关系的变迁
本文所指的政府与社会关系主要指的是政府与社会组织的关系。从新中国成立初期至今，政府与社会的关系的变迁也可以分为三个阶段，即1949年至1978年的政社统合时期、1978年至21世纪初的政社分离与严密控制时期、21世纪初至今的政社有限合作与甄别性吸纳时期。
政社统合时期（1949—1978）
新中国成立后，由于很快走向了计划经济体制，政府对经济社会事务进行大包大揽，力图把所有社会成员都整合起来，统一组织各类社会活动。政府欲通过行政手段对社会事务进行直接管理，来解决计划体制下内生激励不足的问题，于是新的制度应运而生。在城市，新的制度以“单位制”为基础，辅之于街道办和居委会的行政化管理；在农村，则全面建立了从生产队到生产大队再到后来的人民公社的集体经济组织。
在这种制度下，个人所需要的所有物品和服务，几乎都由单位提供，从生、老、病、死，到日常起居和儿童照料、洗澡理发等。一个企业或单位可以设立学校、食堂、医院、商店等，无所不包，人们将这种现象叫做“企业办社会”或“单位办社会”，政府通过“单位制”实现了对社会成员的全面管控，也控制了社会资源的自由流动，社会呈现出了高度的组织化特征，人们的自由空间变得非常狭小。再加上物质生活的贫乏，人们对单位以外的服务需求也很小，自然没有了对社会组织的服务需求。
1950年9月，政务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，随后中央人民政府内务部又公布了《社会团体登记暂行办法实施细则》，但这两个文件的目的是为了更好地清理社会组织，因此，其相关条文大多是一些原则性的规定而缺乏操作性，在清理工作完成后基本上被弃之不用[2]，导致此后对社会组织管理的制度规范缺失，社会组织发展乏力。虽然这一时期名义上也存在一些社会组织，如妇联、工会、居委会、协会等，但它们更像是事业单位，行政化色彩浓，人员有编制、经费由财政划拨、日常工作科层化运作等。
政社分离与严密控制时期（1978年至21世纪初）
1978年改革开放后，随着经济领域的市场化发展，政府对经济的管制逐渐放松，非公经济成分逐渐增大，并按照市场的逻辑进行经营。在此背景下，必然摒弃“企业办社会”的模式，再加上社会的流动性加大以及政府无力满足新出现的公共服务需求等，迫切需要社会组织来提供这些服务，社会组织逐渐获得了发展机遇，打破了此前的政社统合局面，社会开始从政府中分离出来，成为相对独立的国家治理力量。但是，在改革开放初期，一方面社会的发展需要有相对独立的第三方组织，另一方面，政府又对社会的发展和分离表现出谨慎的态度，担心其脱离自己控制的轨道而形成一种与自己对抗的力量。于是，如何对社会进行有效的管理，成为政府必须予以重视的一个议题。在这个时期，政府与社会的关系表现出以下特点：
第一，规范管理，控制发展。前面提出，20世纪50年代的两个规范性文件由于过于笼统而缺乏操作性，导致了改革开放初期社会组织发展的无序化。为此，需要进一步规范对社会组织的管理，这主要表现在两个方面。一是建立了双重管理体制。1989年首次颁布实施和1998年修订的《社会团体登记管理条例》确立了对社团组织实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制，全面加强了政府在登记和管理方面对社会组织的监督和管理。二是建立行政分割制度，包括分级管理原则和非竞争性原则。前者指社团的登记机关是根据社团的活动范围确定的，禁止社会组织到其注册机构管辖范围之外的区域开展活动；后者指在一定的行政区域内，业务范围相同或相似的社团只能有一家存在，从而使社会组织的自主发展受到较强的行政约束。
第二，整顿和取缔“非法组织”。20世纪90年代，国家为了防范金融风险，多次取缔农村合作基金会。为了维护社会稳定和国家安全，2000年4月民政部发布了第21号令《取缔非法民间组织暂行办法》，对未经批准的、未经登记的和被撤销登记后继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的组织予以取缔。
第三，个别领域的社会组织率先发展。虽然这个阶段国家对社会总体上进行严密的控制，但为了适应经济快速发展和政府职能转变的需要，部分领域社会组织获得了较大的发展空间，如服务于经济发展的行业协会商会和从事志愿服务的志愿组织，尤其在一些东部沿海地区，这些社会组织的发展更加迅速。
政社有限合作与甄别性吸纳时期（21世纪初至今）
进入21世纪后，政府逐渐认识到必须更多和更好地利用社会组织的功能，以弥补政府在公共服务方面的失灵，这些因素包括：2001年中国加入世贸组织，对政府职能转变提出了更高的要求；城镇化的快速发展导致中国的社会结构巨变，出现了很多新的服务需求；一段时期以来“重经济轻社会”的政绩观引发了诸多的社会矛盾和问题，需要社会多种力量的合作才能得到较好地解决。正是在上述背景下，政府开始在一些领域与社会组织开展合作，希望借助社会组织的专业化和贴近基层的优势，帮助政府解决一些社会问题甚至化解一些矛盾，形成合作共治的局面。党的十九届四中全会指出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。政府与社会组织的关系开始进入两者有限合作与甄别性吸纳的时期。主要有以下特点：
第一，放松管制。进入21世纪后，东部一些发达地区开始探索改革社会组织登记注册制度，突破“双重管理体制”，降低社会组织准入门槛，如2004年深圳率先实行敏感度较低、风险较小的行业协会直接向民政部门登记的制度；此后广东全省也开始探索对经济类、科技类、公益服务类、城乡社区服务类四类社会组织实行直接登记制。2013年3月十二届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要改革社会组织管理制度，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织将直接向民政部门依法申请登记。2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出，稳妥推进社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。
第二，扶持社会组织的发展，选择性的与社会组织开展合作。一是启动政府购买服务，有选择地在一些公共服务领域探索政社合作模式。广东是最早尝试政府购买公共服务的地区之一，如1999年深圳市就试行环卫清扫工作外包。进入21世纪后，政府购买服务逐渐向其他领域延伸，而且逐渐成规模化发展趋势。2012年11月，民政部、财政部发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，宣告了规模化向社会组织购买服务时代的到来。2013年11月党的十八届三中全会提出：“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”政府向社会组织购买服务作为政府职能转变的一个重要途径，正在向纵深发展，并呈现多样化趋势。二是选择性扶持，构建政府与社会组织协同治理伙伴关系。不少地方政府出台了扶持社会组织发展的政策和措施，如对一些符合政府意志的社会组织在办公场地、启动资金、项目开发、成立孵化基地等方面给予必要的支持和扶持，发挥社会组织在调节社会矛盾，解决民众纠纷，开展社区矫正、青少年服务管理、孤寡老人关照、外来务工人员融入、助学助残、社区网格化治理等方面的积极作用，使社会组织日益成为基层治理的重要主体和政社协同治理的重要伙伴。
第三，完善监管体系，确保社会组织的健康发展。如加强对社会组织的日常检查，探索对社会组织的抽检制度；推进信息化建设，构建社会监督体系；实行社会组织等级评估，将政治力量嵌入社会组织，确保社会组织的发展不会偏离正确的轨道等。
国家治理模式变迁对实现治理现代化的经验启示
新中国成立七十多年来，国家治理模式生了重大的变化，从原来的党政单一治理主体和政府大包大揽的模式逐渐转变为多元治理主体，政府越来越懂得利用市场和社会组织的力量来帮助自己调控经济和社会活动；从简单粗暴的自上而下的行政控制模式逐渐向通过各种政策工具对经济社会生活进行宏观调控，治理方法越来越多样化，治理手段越来越成熟，显示出处理政府与市场关系、政府与社会关系的独特的中国模式。
改革开放是国家治理走上良性发展轨道的关键性事件
可以看到，政府与市场、政府与社会关系的历史转折点是1978年党的十一届三中全会所启动的改革开放进程。此前，这两种关系基本上都处于统合的状态，市场和社会在国家治理中处于“可有可无”的地位。此后，我国对国家治理结构进行了大胆的探索，政府越来越重视市场和社会力量，使市场、社会与政府协同治理国家，使中国的整体面貌发生了翻天地覆的变化。
探索科学的国家治理体系是一个循序渐进的过程
七十多年来，政府与市场关系、政府与社会关系的变迁，整体上呈现出渐进式发展的特征，与“摸着石头过河”的改革路径相适应。比如在政府与市场关系变迁方面，不管是所有制形式由单一向多元的发展，还是计划调节的逐渐弱化、市场调节的逐渐强化，抑或是价格双轨制到全面放开都概莫能外。这种循序渐进的方式，可以逐渐积累经验，减少改革的风险和成本，放大改革的正面效应。从迄今为止的经验来看，这种渐进式的改革获得了巨大的成功，向世界其他发展中国家提供了现代化进程中的中国方案和中国经验，弥足珍贵。
立足国情，科学借鉴各国经验是实现国家治理现代化的重要原则
国家治理的现代化探索必须在借鉴别国经验的基础上，立足自身的国情、历史文化传统和各种资源禀赋，进行独立自主的探索。这样，才有可能获得成功，也更可持续。新中国成立初期，中国处理政府与市场、政府与社会关系的模式在很大程度上参照了苏联的模式。改革开放后，我国对这种模式进行了修正，在借鉴其他人类文明和世界各国包括西方国家的经验，立足本国国情的基础上，大胆引进市场，大力发展社会主义市场经济，打破了大包大揽的“全能”政府模式，并科学利用各种政策工具调控经济社会生活，既促进了经济社会的快速发展，又保证了社会秩序的基本稳定。
国家治理改革采取的是“先经济后社会”的进路
可以看到，政府与市场关系的调整和改革明显走在了政府与社会关系调整的前面，速度更快、力度更大，这与经济改革的复杂性敏感性比社会改革的复杂性敏感性较小有关。一定程度上可以说，经济体制改革风险小收益大，对政府有更大的改革激励。而社会改革则是风险大收益小的领域，对政府的改革激励相对较小。未来，应坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，以更好保持社会稳定、维护国家安全。
虽然中国国家治理结构改革取得了巨大的成就，但是仍有很多领域的改革亟待到位
尤其是当前中国进入新时代，改革逐渐进入深水区，越往前，难度会越大，各种因素会越复杂，再加上人民对美好生活的需要日益增长，必然对国家治理提出更高的要求。因此，如何给予市场和社会更大的发展空间，同时更好地规避“市场失灵”和“非营利失灵”，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，仍然任重道远。
【本文作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授】
注释
[1]周其仁：《重新认识看不见的手》，《经济观察报》，2008年8月6日。
[2]苏力、葛云松、张守文、高丙中：《规制与发展——第三部门的法律环境》，浙江，浙江人民出版社，1999年，第24-32页。
责编：贺胜兰 / 司文君