在贯彻落实党的十九大精神、加快实施乡村振兴战略的大背景下，农业、农村改革发展面临的环境日趋复杂，一方面要确保粮食等重要农产品的安全供给，另一方面要考量接近极限的资源环境承载能力。总体而言，由于缺乏相对灵活的机制，中国农业适应气候变化的能力有待提高。基于梳理适应气候变化的财政支农政策逻辑，针对适应气候变化的中国财政支农政策缺乏顶层设计等问题，《适应气候变化的中国财政支农政策研究》课题组在比较分析气候智慧型农业国内外实践的基础上，提出了适应气候变化的中国财政支农政策建议。
适应气候变化的财政支农政策逻辑
第一，全球气候变化带来的挑战不容忽视。全球气候变化是目前人类社会面临的最大挑战之一。应对气候变化挑战的基本手段包括减少温室气体排放和适应气候变化。短期内，由于人类难以摆脱对传统化石能源的依赖，因此气候变化的趋势很难得到有效遏制，适应气候变化的公共政策将扮演越来越重要的角色。
2019年9月22日，世界气象组织发布了《2015-2019年全球气候报告》，指出过去5年间，全球气候变化明显加剧：海平面上升、南极及格陵兰岛冰川融化以及极端天气等气候变化的重要指标在2015-2019年均出现增长；这5年或将成为有记录以来最热的5年，5年间全球温室气体排放量增长了20%，导致全球平均气温比前工业时期提高了1.1摄氏度；过去5年，大范围热浪、破纪录大火、热带风暴、洪水和干旱等自然灾害导致了巨大的人员和粮食产量损失。
研究表明，气候变化不仅冲击粮食安全，还会导致食源性疾病的传播，威胁公共卫生安全。在世界最贫困的群体中，有许多是农民、渔民和牧民，他们在遭遇气温升高和频繁的气候灾害时受到的冲击最大。气候变化导致自然环境的不确定性明显增大，对粮食生产的规划布局、极端天气气候事件的应对、水资源的利用、病虫害和动物疫病的防治、有针对性的科技研发等会产生诸多影响。
第二，气候变化对农业部门的影响最大。对于中国这样的最大发展中国家而言，气候变化对农业的影响更加严重，因为发展中国家的农业无论是产值还是就业，比重均很大。统计显示，2007年，中国第一产业增加值占GDP的份额为11.25%，农业劳动力的比重高达40.8%，农业人口占全国人口的比重高达55.6%；2017年，中国第一产业增加值占GDP的份额为7.9%，农业劳动力的比重降低到28%，农业人口占全国人口的比重高达41.48%。
气候变化通常通过温度、降水和极端天气等因素影响农业。中国是世界上受气象灾害影响最严重的国家之一，灾害种类多、强度大、频率高。每年气象灾害导致的粮食减产超过500亿千克，其中旱灾损失最大，约占总损失量的60%。从中国近年发生的旱灾可以看出，气候变化因素是政府制定财政支农政策需要考量的重要因素。总体而言，如果拥有良好的基础设施，农业就可以尽可能地摆脱“靠天吃饭”的局面，气候变化对中国农业的影响就可以降到最低。
《第二次气候变化国家评估报告》中引用的基于作物模拟模型的研究结论认为，“到2030年，中国种植业生产能力在总体上因气候变暖可能会下降5%-10%左右”。课题组的研究结论审慎乐观，“2030年的粮食总产量将由于气候变化下降0.31%-2.69%”。由此可知，如果中国今后能够进一步提高适应能力，气候变化对农业的不利影响会得到有效缓解。
第三，气候变化影响国家粮食安全。粮食供给的脆弱性一般以自然灾害对农作物造成的损失和市场价格的波动状况来衡量。作为粮食减产的主要因素之一，自然灾害不仅导致当年的粮食产量降低，也会给若干年后的粮食生产带来负面影响，进而导致粮食供给的数量减少。换言之，自然灾害越严重，粮食供给就越脆弱。
气候变化对不同作物、不同地区的不同影响，最终会反映到地区农产品贸易上，进而会潜在地影响国家粮食安全。课题组对气候变化对中国农产品产出变动以及各地区农产品贸易流的影响进行了模拟，认为应对粮食安全问题，中国不仅应关注粮食的生产问题，也应关注粮食的流通问题，及早做好因应准备。其中，粮食的流通、调运系统应满足和适应气候变化的要求。
第四，气候变化对中国农业产量的总体影响增强。研究表明，气候变化对中国农业产量带来的影响正逐年增强，但对不同作物和不同地区的影响则有较大不同。例如，气候变化对稻谷产量有明显的消极影响；对华北及华中地区的粮食产量会产生积极影响，但对华东、西南及东北地区的粮食产量则会产生消极影响。
适应气候变化的中国财政支农政策存在的问题
一是适应气候变化的中国财政支农政策缺乏顶层设计。研究表明，财政支农资金管理中存在着“条块分割”现象，涉及部门利益较多。近年来，中国财政支农资金在财政支出中的占比维持在9.6%左右，但是适应气候变化的财政支农政策缺乏顶层设计，气候变化因子在财政支农预算编制中几乎被忽略不计，现实中通常采取“救灾”等应急处理措施。
在目前城乡差距仍然较大的背景下，农业自身缺乏通过增加投入来提高适应气候变化的能力。通过政府财政支农政策的有效实施增加农业公共投资，以提高农业适应气候变化的能力，是中国保障粮食安全的一项紧迫而重大的课题，这就需要对适应气候变化的中国财政支农的额外投资需求进行估算。
二是适应气候变化的中国财政支农政策缺乏制订依据。目前，针对气候变化如何影响农业的研究还存在不足之处，未能充分揭示气候变化对农业的影响，这导致中国财政支农政策的制订缺乏足够的依据。因此，中国财政支农政策的制定应充分考量如下因素：气候变化对农业的影响，中国政府对农业的投资规模、结构以及投入方式等。
适应气候变化的财政支农政策的国际经验
联合国粮食及农业组织对气候变化对全球农业的影响进行了长期研究，提出：预计到2050年，全球粮食产量需要增加约60%，才能满足全球近90亿人口的粮食需求。面对不断变化的气候，在不损害自然资源的前提下，要完成这个目标，需要发展气候智慧型农业，以可持续的方式确保农业的生产力和适应力，确保国家粮食安全，同时实现温室气体减排目标。
2010年10月28日，“气候智慧型农业”被首次提出。联合国粮食及农业组织对气候智慧型农业的定义是：能够可持续地提高工作效率、增强适应性、减少温室气体排放，并可以更高目标地实现保障国家粮食生产和安全的农业生产和发展模式。作为应对全球气候变化的新型农业发展模式，气候智慧型农业坚持走高产、高效、低排放的农业之路。
国际实践表明，帮助实现农业温室气体减排目标的主要方法包括种植覆盖作物、保护性耕作、精准肥料管理、利用秸秆生产C2H2O和生物碳等。以越南为例，其北部地区原先普遍种植玉米，气候变化致使当地的土壤侵蚀不断加剧，后来其通过气候智慧型农业项目引进咖啡和茶叶等多年生作物，以此保持水土。加拿大、美国、澳大利亚及部分欧洲国家，在农业的减排、固碳方面已经很有经验。这些国家采用轮作、休耕的方式增强土壤的固碳能力，在农田的周围保留农业湿地。此外，间隔耕种也是一种减碳、防虫的好方法。
气候智慧型农业强调适应性、减排性和高效率。首先可以运用智能技术使农业适应和应对全球气候变化；其次可以运用智能技术减少CO2、CH4和N2O等温室气体的排放，减少农业对气候的影响，达到农业减排目的。一些新工具的推出，如无人机、价格低廉的联网传感器和强大的分析软件（能按小时监控农业生产的现场变化，实现快速响应），已经帮助农民更好地应对气候变化。
适应气候变化的中国财政支农政策实践
2013年2月，原农业部与世界银行（WB）共同实施、由全球环境基金（GEF）资助的“气候智慧型主要粮食作物生产项目”获得批准。两个产粮大县——河南省叶县和安徽省怀远县成为该项目在中国的两个示范区。该项目利用GEF提供的510万美元，项目县按1：5配套，总投资3143万美元，从2015年初正式实施，为期5年。该项目的移民安置政策框架、环境保护实施规程以及病虫害管理计划文件已经公布。
通过技术示范与应用、政策创新等一系列活动，项目区探索建立了稻麦轮作条件下的气候智慧型作物生产体系。经过近4年的实施，项目区固碳减排成效明显，实现了主要农业投入品减量增效，增强了作物生产对气候变化的适应能力。
2016-2018年，“气候智慧型主要粮食作物生产项目技术培训班”分别在安徽省蚌埠市怀远县和合肥市、新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、江西省新余市、江苏省苏州市举办，主题是持续提高农业生产力和农民收入、农业生产适应气候变化和减少温室气体排放、推动农业转型发展和生态环境保护，培训内容包括气候智慧型农业政策制度建设、国家应对气候变化战略、技术应用示范及中国生态农业发展面临的问题与出路等方面。
2018年5月底，农业农村部主持召开项目中期评估总结会，国际土壤专家介绍了国际先进免耕技术，WB通报了气候智慧型作物项目中期评估情况，并进行交流讨论。会议对安徽省项目区中期实施成效进行了充分肯定，对项目调整优化、后期实施等有关问题进行深入探讨，并达成初步共识。
适应气候变化的中国财政支农政策试点选择草案
聚焦粮食主要生产区。黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、河南、山东、湖南、湖北、四川、安徽、江苏、江西13省（区）构成了中国粮食主产区。作为中国最重要的商品粮食生产基地，粮食主产区在确保国家粮食安全的过程中发挥了不可替代的作用。统计表明，中国粮食主产区凭借全国39%的土地、64%的耕地和58%的人口，生产了占全国粮食总产量约75%的粮食。其中，小麦、稻谷、豆类、玉米产量分别占全国总产量的85%、72%、77%、77%。
聚焦受气候变化影响较大的地区。在中国，粮食生产与贸易受气候变化影响较大的地区有华东地区（上海、山东、江苏、安徽、江西、浙江、福建）、西南地区（重庆、四川、贵州、云南、西藏）以及东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）。
聚焦稻谷主产区。在农产品种类方面，气候变化对水稻生产的影响尤为明显。如果不能针对水稻生产进行有力的财政支持，则会使水稻种植面积明显减小，进而对稻谷产量产生负面冲击。黑龙江、江苏、安徽、江西、湖北和四川等6省属于中国传统的稻谷主产区。
因此，适应气候变化的财政支农试点地区拟选择满足上述三个条件的黑龙江、安徽、江西、江苏、四川等五个地区。
适应气候变化的中国财政支农政策建议
一要聚焦气候智慧型农业。财政支持气候智慧型农业发展是中国农业适应气候变化的重要举措，但是当前尚处于探索阶段，在顶层设计、政策支持、科技支撑、示范试验等方面仍需要深入研究。通过秸秆还田、固碳减排、休耕轮作等土地利用方式的改变，植树造林、退牧还草、生产方式的调整，释放减少农业温室气体排放的巨大潜力。通过地区减排合作机制和以市场为中心的碳交易机制，将减排效果转化成经济效益，从而增强农民增收能力与农业发展潜力。
二要强化适应气候变化的财政支农顶层设计。强化适应气候变化的财政支农顶层设计、增加财政支农投资，是提高适应气候变化能力的重要途径。目前，适应气候变化的中国财政支农投资需求在可承受的范围之内。如果以日本等农业发达国家适应气候变化的财政支农经验为参照，则2011-2030年中国累计适应气候变化所需的额外投资为3000亿-4000亿元左右，平均每年增加150亿-200亿元左右。由于适应气候变化的成本对于农民而言是一种额外负担，所以主要应由政府来承担。对于中国目前的财力而言，是可以承担的。
三要尽快研究适应气候变化的财政支农试点方案。为了维持农业持续、高产、稳产，提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全，课题组在对东北等八个地区气候变化对农产品生产与贸易影响模拟分析的基础上，一方面重点关注受气候变化影响较大的华东地区、西南地区及东北地区；另一方面重点关注稻谷生产。拟将黑龙江、江苏、江西、安徽、四川五省作为适应气候变化的财政支农试点地区。
四要建立完善的农业保险和巨灾保险体系。着力增强农民抵御气候变化导致的自然灾害的能力，中央财政和地方财政应给予税收和补贴方面的支持。加强对与农业相关的极端气候事件的监测预警能力建设，健全相应的气象及其衍生和次生灾害应急处置机制。加强台风和区域性暴雨洪涝等极端天气事件的防御，完善天气与气候变化综合观测系统。
五要增强适应气候变化的农业科技能力。应适当向适应气候变化的农业生产研发项目予以资金倾斜，重点扶持能够实现农业可持续发展新突破的关键项目，尤其是气候智慧型农业的最新技术。此外，还要强化对农业科研人员的培养，提高农民的技术水平，改善农业科技人员的待遇，增拨农业科研经费。加大对农民适应气候变化能力的培训，以适应气候变化带来的大范围种植模式和种植习惯的改变。
六要支持构建农业多品种市场政策模拟系统。中央财政应支持构建包括农业部门、非农业部门和国际市场在内的政策模拟系统。目前，农业农村部实施的产业技术体系对单个产品市场的研究，已经远远不能适应不同农产品之间市场联系日益紧密的现实状况。课题组对中国多个地区的农产品贸易流进行了研究，建立了模型，如果上述地区被细分为更多的子地区，那么研究气候变化对中国农产品贸易流的变动将会更有参考价值。
（作者为中国财政科学研究院研究员）
