关键词:国家治理 长江治理 长江经济带发展
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
“治理”的原始大意是“依理治水”，即依从水的机理去治水，使水域安全太平，并为水域附近居民不断增添水利。延伸至国家治理层面，可从“水能载舟，亦能覆舟”来理解。水为民众，舟为政权，国家治理的本意应该是以中央政权为主体并协同各级地方政权，统领民众、治理国土，其核心是为人民服务，为民众谋利益。
国家治理聚焦到江河治理，可以看作是中央依法对国土上的江河水域进行管治，对江河水域带上的国民进行统理，依据法则规则使江河长治久安，经济协调发展，民众安居乐业。长江治理是这样，黄河治理也是这样。这里先从长江治理及长江经济带的发展来看国家治理所涉及的主要方面。
长江治理和长江经济带发展是典型的国家治理问题
根据国土国民管治的域界，治理层次可分为国家治理、省市治理、县市治理、乡镇治理、村社治理等，国家治理是一国治理的最高层次。之所以说长江治理是典型的国家治理问题，主要是因为长江治理是跨越多个省域的治理，包括四川、重庆、贵州、云南、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏和上海等11个省市，而其中任何一个省市都不能管治其他省域。因此，跨省域的工作必须由中央出面协调、统筹。凡中央出面进行的跨域管治与跨域统理，大都属于国家治理的范畴。
在中央统筹之下，各分水段的工作由各省市来实施、落实。如果长江治理得好，中央有头功；长江治理不好，中央负首责。所以，长江治理不是省市治理问题，而是国家治理问题。新中国成立七十多年来，党中央、国务院通过专门机构对长江水域进行管治、统理和协调，使得长江水域的功能和质量以及长江经济带的面貌都发生了明显的变化；近几年，习近平总书记为进一步推动长江经济带发展，亲自调研，把脉定向，这些举措都与国家治理合辙。因此长江治理历来都首先是国家治理问题。
为推动长江治理和长江经济带发展，习近平总书记2018年4月在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会，这是继2016年1月在重庆召开推动长江经济带发展座谈会后，习近平总书记再次专门就长江经济带发展召开座谈会。在党中央、国务院的领导下，经过多省市的共同努力，长江水质和流域生态环境正在逐渐改善。2018年底，长江干流国控断面水质优良（Ⅰ-Ⅲ类水质）比例为79.3%，比2015 年底提高了12.3个百分点。2018年底，劣类（Ⅴ类水质）水质比例为1.9%，比2015 年底下降4.5个百分点。长江经济带上人均GDP从2015年低于全国平均水平1.2%到2018年高于全国平均水平2.9%。[1]经过中央政府协调和各方共同努力，长江治理取得了显著的成果。
尽管如此，长江水域带还存在生态、经济、民生、环境等诸多问题，其中生态问题还比较突出。习近平总书记将其概括为“长江病”，需要在“共抓大保护、不搞大开发”“生态优先、绿色发展”的基本理念指导下，对长江进行“体检”，对症下药，同时加强改革创新和规划引导，这体现了中央政府对长江进行治理的方向和决心。与此同理，黄河治理、珠江治理等水域治理都是由中央牵头的跨省域治理。跨省域的江河治理及其经济带的发展体现了国家治理的功能和成效。
长江治理要以法则规则为依据进行治理，促进发展
长江治理需要依据法则规则，即常说的依法治国。无论中央、省市，还是县市、乡镇等，凡进行治理都要依据法则规则，没有法则规则就无法治理。当然，还经常会出现尚无规则可遵循的新事情新行为，虽然可以先通过一定程序来推动实施，但事后还是要制定新规则，来保证今后的实施有规则可依。
中央对长江进行治理，多年来出台了不少政策文件。尤其在近些年，中央有关部门、沿江省市为治理长江、发展长江经济带颁布了不少纲要规划。例如，2016年5月31日，党中央、国务院印发的《长江经济带发展规划纲要》。还有政府部门制定的各种专项规划，如涉及到的长江经济带生态环境保护、沿江取水口排污口和应急水源布局、岸线保护和开发利用、森林和湿地生态系统保护与修复、综合立体交通走廊建设、创新驱动产业转型升级，以及长三角、长江中游、成渝三大城市群发展规划等，都反映了不同部门对长江治理的设想和对策。除规划以外，相关部委及各省市还制定了不同类型的实施方案，例如，沿江省市《规划纲要》实施方案，城镇污水垃圾处理、化工污染治理、船舶污染治理、尾矿库污染治理等实施方案。这些方案比规划更具体，政策性比较明显。[2]为了推动实施，不同层级还召开各种会议、举办论坛，汇集多方力量研讨长江治理相关问题，各级传达会议精神。毫无疑问，这些文件、讲话和会议精神，对长江治理和长江发展具有重要的认识上的指导作用和工作上的推动作用。
通常情况下，认识提供了方向和动力，政策明确了行为的指导性范围，规划明确了重点和时间分布。然而国家治理只停留在这个层面还不够，还要提供行动的具体规则，明确什么可做、什么不可做以及如何做是正确的。很多情况下，上级开了会，下了红头文件，明确了会议精神，甚至有了政策、做了方案，但如果没有具体的规定，下级还是不知道该如何做比较好，还要再开会再讨论，等到心中有数、责任清楚了，才去贯彻执行。这样的机制，会使办事的效率效果大打折扣。
比如，2020年1月，交通运输部、国家发展改革委、生态环境部、住房城乡建设部四部门联合印发了《长江经济带船舶和港口污染突出问题整治方案》（以下简称《方案》），这是一个集中解决长江经济带船舶污染和港口污染问题的、很及时的指导性文件。
这个集中整治方案为期一年，重点解决船舶污水收集处置装置配备不到位和不正常运行；港口、码头、装卸点接收设施能力不足、与城市公共转运处置设施衔接不畅；港口自身环保设施不完善；岸电利用率不高；液化天然气（LNG）加注站审批难建设难运营难等突出问题。为此，要严格落实地方政府责任、落实企业主体责任，严格履行部门监管责任。在《方案》包括的共计5个方面、16条具体整治措施中，其中有些措施是规则式的规定。例如：“接收、转运、处置单位按照规定填写、传递船舶水污染物转移单证，按职责确保全过程不发生二次污染。”这是比较明确的规则。但其中多数措施不是规则，而是指示性的工作布置，用来明确时间、明确重点、明确责任。对于行政部门而言，这样推动工作本无可厚非。
问题在于，这个方案的任务是在2020年底完成。完成之后呢？是否将来再出现问题再出台一个整治方案？实际上，适宜的办法是从一开始就着手研究和拟制《长江经济带船舶和港口污染防治规则》，将《方案》中的许多内容转化成规则。为执行这个规则，行政部门可再出台一个工作推动的通知，规则和工作推动分开，通知为执行规则服务，而不是将规则和工作推动混在一起。部委有责任推动工作，但更重要的是拟制规则，规则要一目了然、一贯到底，不需要基层再去琢磨怎么办，而是各层各方都按规则推动工作。
《方案》好在专有一部分叫“建立健全长效机制”，特别提出“以法规标准制修订为重点，完善污染防治制度”。但何时能制定出这样的规则制度却很难说。这说明在国家治理上还存在重方案轻制度的问题。
将理念转化成规则，这是管理者的基本职责，也是检验管理者真做事、能做事、做真事的标准之一。现在讨论国家治理，说一些重要意义、列一些历史数字、比较一些国内外做法等，这比较容易。但要把想到的、说到的变成规则体系，变成法律、法规、条例等，却比较难；照规则长期做下去，更难。而如果没有规则，再多的文件和会议，大都将处于空转之中。
用数字技术对长江进行自动连续的检测，根据结果精准治理
在信息时代，互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术已经渗透于社会生产、生活、治理的方方面面。国家治理及各层次的治理也要顺应大势，采用数字技术解决治理问题。一些省市建设的智慧政府、智慧城市、智慧交通，通过网上办公让民众办事“最多跑一次”的办法等，就是用数字技术改进治理的有效经验。依规则治理主要解决的是人治过度干预的问题，而采用数字技术要解决的是将规则融入数字技术系统，由数据、算法去体现规则，替代人力进行过程管理的问题。
长江治理可以更多采用数字技术进行治理。例如，长江治理首先是治理水质。长江“体检”，以往主要靠人工进行水质检测、污染勘察和整治。曾经进行过的饮用水水源地的安全检查、入河排污口问题及整改提升、固体废物排查、非法码头和非法采砂问题、沿江化工污染问题及整治等一系列勘察和整治行动，取得了一定的成效。但主要靠的是人工处理，总体上费事费时，手段不科学、结果不准确，容易出现纠纷，治理效果不显著。
现在则可以用数字技术的方式通盘考虑、通盘布局。例如，从长江头到长江尾布局传感系统，用大数据、云计算、人工智能等数字技术，建立长江水质检测系统，普遍深入地收集数据，适时检测水质指标。哪一段水质超标，就在那一段找原因，对症下药。问题出在哪一段，就由那一段政府负责处理。长江每一水段的政府机构，都可以在检测系统上看到本段的水质情况，发现问题就主动调整，没有问题就做好预防。这样，就可以在长江“大体检”中对症下药，精准治理。同时还可以根据数据结果进行预防，达到“治未病”的状态。
长江检测系统的建立，至少涉及六个因素：一是指标体系，究竟检测什么；二是检测方位，究竟在哪儿检测；三是检测手段，拿什么检测；四是检测方法，怎么检测；五是检测成本，费用由哪里支出；六是统管机构，此事谁来负责等等。这是个系统工程，需要多方多领域合作，启动后需要长时间进行完善。
建立这个系统比较复杂，例如在哪儿检测的问题。长江除了干流以外，还有成百上千的支流。如果支流被污染，干流便跟着被污染。长江仅较大的支流就有雅砻江、岷江、沱江、嘉陵江、乌江、清江、汉江、湘江、资水、沅江、澧水、赣江、抚河、信江、饶河、修河等16条。干流支流如此之多，在每一条支流上都设传感系统，还是仅在支流与干流的交汇处设传感系统等，都是要统筹考虑的事情。当然，建立和维持这个系统比较复杂，投入较多。但这是用数字技术治理长江的大事情，无论多难多复杂需要多长时间，都要坚持做起来，坚持做下去。
有了以数字技术为基础的检测系统，就能及时地从水污染情况判断水质健康状态，据此再去考虑水污染治理、水生态修复、水资源保护等一系列的问题。而水污染治理、水生态修复、水资源保护同样可以采用数字技术来提高效率，增加精准性，减少不确定性。类似于长江治理这样的国家治理，管理者不但要将意图变成规则，还要将规则变成数字技术进行高效管理，这对国家治理来说是个很大的挑战。
长江治理要以县市为基础，持续保护长江和发展长江经济带
中央牵头、依据法则、采用数字技术，这些都是国家治理的重要方面，但要解决问题，还要着眼于人民大众的需求，以基层政府为基础去解决问题。在检测长江、保护长江和发展长江经济带时，不能只浮在中央和省市的文件及会议上，而要下沉到县市乡的基础层面。长江治理涉及11个省市，这些省市在中央的领导下，努力不懈、不断进步。而除了中央和省市的重视和支持以外，沿江县市乡的党政领导、企业和民众也做了大量的基础性工作。如果没有这些基础性的具体工作，保护长江和发展长江经济带便无法做到。
就长江治理而言，从长江头的沱沱河到长江尾的崇明区，顺江而下，约有134个县市。县级机构是国家治理中最具动能的基层治理机构。从长江治理来看，这134个县市是长江治理和长江发展的真正基础。为什么？因为长江治理所涉及的水、路、港、岸、产、城，上下游、左右岸、干支流等等，都具体分布在这些县市之中；这些县市在第一线，对情况、问题最了解，对治理办法最有发言权；进行长江治理和长江经济带发展，所有的意图、理念、规则、规划、计划等都要通过这些县市去落实。所以，要把长江治理和长江经济带发展的实施重心始终放在县市区乡这些层级上。
保护长江和推动长江经济带发展的动力源头在人民大众，其力量又具体分布于企业和政府。虽然中央的作用很大，但主动力还是在地方政府和企业。如果地方政府和企业缺乏积极性和主动性，长江经济带就难有活力。所以，激发地方政府和企业的积极性和主动性是个基础性的工作。怎么激发？首先是倾听，尤其要躬身倾听134个县市的领导和民众的感受、意见和建议，从中体会中央政策和规则的出发点及合理性。其次，各层上级要虚心请教下级并制定规则。中央要为11个省市服务，省市要为134个县市服务，县市要为各自的乡镇服务，乡镇要为村社及民众服务，在服务中协调、促进、制定规则。第三，依规则进行治理。规则要切合实际，大家都按规则办事，工作透明，群众心中有底，行动有方向，避免猜测与疑惑，主动性积极性便会增强。
在长江治理和长江经济带发展的过程中，各级政府及官员要特别注意戒除官僚主义和形式主义，避免各种形式的空转。在跨级进行指导时，切记“没有调查就没有发言权”，尤其要避免在隔级情况下出现的想当然和自以为是。在这里要特别强调，国家治理以基层为基础解决问题，主要是为了持续地保护长江和发展长江经济带，待到长江通过治理变成稳定的“绿水”之后，就可以用生态产品、绿色产业去替代原来的非生态产品及产业，从根本上实现“腾笼换鸟”。依靠民众和基层的努力，久而久之，长江就能在新动能、新关系的基础上，形成绿色高效的经济带。
【2019年12月9日，张国有在人民论坛等主办的“推进国家治理体系和治理能力现代化、创新推动长江经济带高质量发展——第六届国家治理高峰论坛宜宾峰会”上发言，本文在原稿基础上进行了部分调整及补充】
注释
[1][2]罗国三：《全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神推动长江经济带高质量发展》，《中国经济导报》，2019年8月7日第02版。
本文作者为北京大学光华管理学院教授，中国管理科学学会会长，北京大学原副校长
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