关键词:疫情防治 公共治理体系与能力 疫情监测
【中图分类号】R184 【文献标识码】A
疫情猛如虎，新型冠状病毒传染来势凶猛、蔓延广泛，确诊病例、疑似病例和死亡病例扩散攀升，像恶魔一样撕扯着国人的心。面对疫情蔓延扩散的事实，任何迟疑、慌乱和恐惧，任何空喊口号、形式主义和官僚主义都无济于事。此时此刻，唯有说实话、讲实情、干实事，才能消灭病魔、转危为安。冷静下来理性分析，从病毒的感染、传播和扩散，有一个疫情演变的过程和逻辑，其中的每一个环节和细节都在考验着公共治理体系和治理能力，而治理体系和能力的任一环节的疏忽和漏洞，都可能导致疫情的扩散蔓延和难以控制。这是对我国公共治理体系的极限考验，也是对公共治理能力的综合大考。那么，如何从公共治理体系的每一个环节和链条上，来检视和分析此次疫情演变及其对公共治理的启示呢？
市场监管与疫情上报
病毒只有寄生在活体上才能生存，根据公开的报道信息，此次疫情病原体的根源直指武汉华南海鲜市场，这一市场的“大众畜牧野味”目录包括：活竹鼠、松鼠肉、狐狸肉、果子狸、活野狼、骆驼肉、活鳄鱼等四十多种野味。这些野味中，哪些是保护动物？哪些是可销售动物？哪些动物带有什么病毒？哪些动物带有未知病毒？这都需要市场监督部门和食品检疫部门日常的监管和检疫。正是这第一块监管和检疫基石的松懈和坍塌，放出了病毒学家都未曾见识的“新型冠状病毒”，这是此次疫情演变的第一个环节缺陷。日常制度化的市场监管中存在制度漏洞和制度缺失，而一旦发生严重疫情，则运动式“一刀切”地关闭所有相关市场，此类治理逻辑似曾相识，在17年前的“非典”疫情中就曾出现。“非典”过后，法治化、制度化的日常监管体系仍未到位，此次新冠肺炎疫情再次给了我们深刻教训。
病毒一旦侵入人体，就有“人传人”扩散蔓延的风险。“非典”之后，我国建立了从中央到省级、市级、县级，直到乡镇街道医院的五级垂直疫情报告体系。按照《传染病防治法》和《传染病信息报告管理规范》的规定，不明原因肺炎应在首诊医生发现后，及时通过传染病疫情监测系统进行上报。此次疫情发现首例不明原因肺炎是在2019年12月初，按规定应该每天及时报告新增病例，县级以上的疫情监测系统是应该知悉武汉疫情的蔓延扩散情况的。如果疫情监测系统及时与各级政府保持密切联系和沟通，并能及时根据疫情变化作出相应的防治举措，疫情扩散是可能在第一时间和有限范围内得以遏制的。但遗憾的是，疫情防治的这一环节我们再次失守。
疫情监测与防治应对
从此次武汉疫情演变的过程来考察，疫情监测和疫情防治的互动提升过程出现了漏洞，也就是说疫情防治的举措并没有随着疫情扩散而相应地提升。其中的具体细节还有待其后材料的公开，但大致的演变过程还是比较清晰的，其中有关键的三个时间环节：
第一，疫情的监测和上报。从2019年12月初发现首例感染者，到12月30日第一批国家专家组赶赴武汉，疫情的监测和上报系统应该是顺畅和按规定进行的。从首例、40多例到2020年1月20日的几百例，是监测系统不准确，是事实上病例发生的多而系统监测到的少了？还是监测到了事实情况而为了稳定社会秩序而有意少报？这其中，是否存在瞒报、少报和大事化小的情况，是社会和公众质疑的对象。
第二，疫情的分析和判断。疫情发生后，对病毒的提取和分析，武汉当地和国家有最好的科研分析团队。武汉有中国科学院武汉病毒研究所的专业团队，有武汉八名一线医生的临床经验和判断，有国家2019年12月底进入的第一批专家组。专家团队对病毒的病理分析和传播机理应该有一定科学依据的专业判断。这其中更为关键的是，中国疾病预防和控制中心的专家团队，还收集了直到2020年1月22日为止的425名病例的信息，其中有很大比例的“人传人”病例，并以专业学术论文的形式在国外发表。但值得大众质疑的是，直到1月20日第二批国家专家组的钟南山院士，公开断言“肯定人传人”之前，武汉防疫部门和武汉市政府在对此的政府公告中，一再宣传疫情“可防可控”“不排除有限人传人”“但持续人传人风险较低”。在近50天（2019年12月初至2020年1月20日）的病毒传播期间内，出现很多可疑的环节和问题：是专家团队对疫情的判断不准？还是专家团队知悉了“人传人”的可能而没有上报？武汉市政府方面是否完全知悉“人传人的风险”？是不知道“人传人的风险”而无意提升防治举措？还是完全知悉“人传人风险”而有意不宣布提升防治举措？
第三，防治举措提升的“宣布权”问题。2020年1月20日钟南山院士公开表示“肯定人传人”后，在中央领导的批示监督下，武汉疫情防治形势骤然升级，1月23日宣布武汉“封城”，全国也由此进入了防疫抗疫的全民动员时期，但已经错过了宝贵的有效防疫期。
在此有关治理体系和治理能力的问题是，武汉市宣布提升防治举措及其“封城”，是需要得到国家卫生健康委员会批准的，并不是能够自主决定的地方政府行为。在这一疫情不断蔓延升级的过程中，武汉市的防治举措并没有相应地得以提升和加强，究竟是什么因素拖延或阻碍了武汉市政府的快速反应？是武汉市的“维稳压力”和“经济发展顾虑”，还是某些政府部门的懒政或不敢担当作为？是武汉市政府没有相应的独立自主决定权，还是层层上报审批的体制延缓了快速决策的进程？
全民动员与全国防治
2020年1月23日以后，防疫抗疫工作进入了全民动员和全国防治的高度关注时期。但最佳防疫期已经失去，500多万人已经从武汉流散全国，加之春节期间全国人民的各地大流动，防疫抗疫工作已经到了最艰难最复杂的困难时期。此时，全民动员和全国防治的“举国体制”再次发挥威力，全国各地城市乡村进入“各自为战”“分点剿灭”的“战疫情”阶段。全国各地城市乡村的“防疫歼灭战”，都在考验着各地城市乡村公共治理体系和治理能力。反映出来的制度性问题有以下几个方面：
第一，全国各地“各自为战”，缺乏全国性的统一协调。由于农民工的大量返乡，疫情已经蔓延到全国各地城乡。全国各地城市和乡村，不论大小，都进入了“分点剿灭”的各自为战状态。城市间高铁减少或停运、高速公路出口关闭、进入城市测温检查、各个城市社区严防死守，而各地乡村则自行挖坑断路、封堵检查。这一阶段，全国各地的疫情蔓延和带病人群不同，对医疗物资和医疗队伍的需要也相应不同，但由于缺乏全国统一的调配和协调，医疗物资和医疗队伍的部署和调配失去平衡。加上各地的封路和封城，更使全国性的蔬菜和医疗物资的运输出现障碍和问题。
第二，城乡之间防疫和医疗能力的差距。城乡之间的公共卫生和医疗水平的差距由来已久，在重大公共卫生事件发生后更加凸显。城市里的确诊病例、疑似病例基本可以得到及时的救治和检查，但乡村的相关病例就只能运往县城医院和城市医院。由于很多疑似病例和相关人群散布在全国300多万个自然村落，农民防疫的本能性举措也只是“断路封村”，其实并没有更多的有效防疫措施。而广大中西部县级医院，对于大量的传染性疫情，也没有多少快速有效的检疫和防治设施和器材，其病毒核酸检验的能力更是缺乏。未来，在各个县域建立基本的公共卫生防治机构和设施，将成为公共治理能力下沉的重心。
第三，防疫抗疫对基层治理体系和能力提出了综合性的全面挑战。特别是基层县域治理和乡镇治理，其习惯性地运用“开会布置——签订项目责任书——检查监督——年终考核”的工作程式。但重大疫情的冲击，需要快速反应和自主的处置能力，此时以往惯用的形式主义、官僚主义工作方式，根本无助于疫情的防控和应对。在一些地方和基层，还在用传统的多头管理、填表报表的方式，县级的卫健局、应急办、农村农业局、民政局、文卫局、宣传部、组织部还在分头向基层乡镇布置防疫抗疫的材料报表。基层乡镇政府忙于应付各级的疫情上报材料和填表工作，没有能力也没有精力自主开展有效的防疫工作。突发的疫情冲击，凸显了基层治理现代化的艰难进程。
党政统合与多方协同
在“举国体制”的制度惯性和“压力型政府”的路径依赖下，基层的公共治理多年来一贯采用党政主导、党政主办甚至党政包办的方式，这在一些运动型治理和运动型项目中表现特别突出。在此次防疫抗疫的阻击战中，党政统合领导一切的制度威力再次发挥作用。从中央到乡村，防疫抗疫工作成为各级党政部门的头等大事，党政各级部门和干部冲锋陷阵在抗疫一线。但由此也暴露了公共治理和基层治理中一直隐藏着的制度性缺陷。比如基层政府包办一切，基层干部不堪重负，“连轴转”的工作压力挑战着基层干部的身心极限。比如基层干部习惯性懒政、怠政和不敢担当的作风，在防疫抗疫的压力下暴露无遗，难以胜任非常时期的快速应对和处置要求。再如地方红十字会和慈善系统的官僚作风，难以适应防疫物资大量捐赠和准确分配的急迫需求，造成红十字系统捐赠物资大量积压而迫切需要物资的医疗系统却无物资可用。还有，各级政府独包独揽，忽视和无视企业事业单位、社会组织和公民组织的多方参与和协调防疫，如各地医院亟需的医疗物资捐赠，可以通过顺丰、京东和阿里巴巴等企业，实现物资捐赠者与接收医院的快速直接对接。又如各地防疫抗疫中，很少能够见到各种社会组织和公民志愿者的身影，强大广泛的社会组织“第三方力量”无从发挥作用。
此次疫情中，公共舆论和新闻媒体的舆论监督和信息沟通作用，也没有得到有效的发挥和利用。如果在疫情传染蔓延的50多天里，新闻监督一直有效参与和跟踪监督，也许会引起更多政府和民众的高度重视，也许就不会发展至后来的不可收拾的扩散局面。如果疫情刚一开始，不是轻率打压和整治八名一线医生的所谓“造谣”，允许和开放多元的社会舆论和公民监督（在手机普及的自媒体时代，基层一线的医生和民众会比政府更早地发现和体会到疫情的存在），民众重视疫情和政府防治升级也许会更早地到来。鼓励和开拓公民及其组织批评政府和监督政府的渠道和空间，是多元流动社会预防公共安全事件成本最低的制度路径。最后，疫情发生和扩散后，如果利用电视、手机等大众传播手段，第一时间传播和沟通医院急需物资和捐赠物资的双方信息，促使物资捐赠者与接受者直接对接，减少捐赠物资的中转环节，则会更加有利于防疫抗疫工作的展开。
未来战胜疫情和保证公共卫生安全，迫切需要在党政统合的领导下，企业、事业单位，社会组织和公民组织，公共媒体和自媒体以及广大公民，各自发挥其优势和功能潜能，形成多方参与、协调治理的治理合力和治理格局。
此次防疫抗疫工作带来的巨大冲击，既对公共治理体系和治理能力构成极大的挑战，也是对国家治理能力的综合大考，其中既彰显了“举国体制”和“压力型政府”的制度优势，也揭示了基层治理现代化中的漏洞和缺陷。要在此次防疫抗疫工作中及其后的制度改革中，坚定地推进公共治理和基层治理的现代化进程，加强和健全法治化、制度化建设，赋予地方和基层政府更多的自主性和主动权。同时，开放和深化企业、事业单位、社会组织和公民组织、公共媒体和自媒体参与公共治理的渠道和机制，最终形成党政统合、多方参与、协同治理的公共治理格局，奠定国家治理体系和治理能力现代化的坚实基础。
本文作者为中国社会科学院政治学研究所首席研究员
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