关键词：非对称关系 新冠肺炎疫情 应对机制 国家治理
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
对称性公共关系是美国学者斯科特·卡特里普和阿伦·森特于1952年提出的，它强调的是“双向沟通、双向平衡、公众参与”，是现代国家治理中的一个重要概念。但在集权与分权张力下的央地关系普遍表现为非对称关系，中央统合需要集权，地方自主需要分权，中央政府通常选择不同的组合方式来寻求国家能力的最大化。这种非对称性在中国也有所体现。中央政府具有强大的集中动员能力，在引导经济社会发展、进行大规模基础设施建设等方面具有极大的制度优势。但在治理实践中，这种“强中央—弱地方”的国家结构存在一定的信息不对称、资源不对称、权责不对称等问题，以致增加中央与地方之间产生权能不符的风险。在应对常态化治理时，治理的实效性较长，央地政府往往能够实现合理的充分的协调沟通，该风险并不明显；但是，一旦遭遇到紧急性公共危机事件，例如新型冠状病毒肺炎疫情，留给中央与地方进行协调的时间非常短暂，而地方政府在非对称关系下由于权能不符很难及时做出积极有为的应对行动，最终使得疫情扩散。
信息不对称、资源不对称、权责不对称是导致重大突发公共卫生事件的现实原因
从此次疫情爆发到进一步扩散蔓延，从湖北地方政府的迟缓应对到举国上下共同对抗疫情的整个过程来看，暴露出我国当前的治理体系中存在非对称问题。具体而言，主要包括以下四点：
信息不对称。在新冠肺炎疫情防控过程中，信息不对称突出表现在三个方面：一是中央和地方之间信息不对称；二是上下级领导干部之间信息不对称；三是干群之间信息不对称。疫情发生初期，率先掌握相关信息的武汉市政府与上级政府和中央政府之间，以及政府与人民群众之间存在一定程度的信息不对称，可以说信息不对称是造成民众恐慌和误解的重要原因。但这次信息的不对称并不仅仅是指各方掌握的信息量存在差异，还包含信息传递与沟通的延迟。延迟披露的信息失去了实效性，致使疫情状况不能被大众及时了解，削弱了政府在人民群众中的公信力。
资源不对称。疫情防控中资源的不对称突出表现为：一是医疗资源区域分布不对称；二是抗疫物资地域分布不对称；三是医疗资源城乡分布不对称。医疗资源的相对短缺和分布不对称在很大程度上增加了疫情防控的难度。疫情爆发后，各地医疗资源都出现了一定程度的匮乏，特别是作为疫情重灾区的湖北省更是面临着严峻的资源紧缺状况。在中央政府接手处理疫情后，通过资源的整合与调配才缓解了湖北疫情区的物资压力。由此可见，在紧急性的公共危机事件中这种资源不对等的非对称关系体现得更为明显。
权力不对称。地方政府在处理信息、向民众公开信息以及实行较大规模的封锁措施时往往缺少即时权限，只有在上报上级政府获得准许或者经过相关决策过程后才能实施。在面临重大突发公共卫生事件时，地方政府权力有限，尽管其已经优先掌握了疫情信息，但由于权力有限以致其不能做出积极有效的应对行为，只能错过“黄金防控期”。
责任不对称。一般而言，权力与责任应当相互匹配，拥有多大的权力就要担负多大的责任。但在我国体制的非对称关系中，由于上下级政府间的权力不对称，导致责任划分也出现了现实困境。疫情突发时，地方政府没有足够权限进行积极应对，而一旦造成危害性后果地方政府却往往要承担责任，加之危机事件的紧迫性使得地方政府与中央政府的权责矛盾更趋尖锐。在此状况下，对于地方政府来说，即使有能力积极作为也很容易被权限所累，同时责任负担又可能使其千方百计寻求逃避责任。
构建疫情应对机制，提高国家治理现代化水平
加强组织动员，形成人人参与、人人监督的疫情防控体系
加强组织动员工作应从政府与社会两个方面进行。首先在政府体系内部进一步打通中央与地方、地方与地方之间的壁垒，构建信息传递、协商、决策的协同共治机制，确保政府各级各部门在危机事件发生时能够迅速有效地实现决策、组织动员。其次，加强对整个社会的组织动员。在我国非对称性的体制中，政府内部实际上已经拥有比较强的组织动员能力，要进一步提升国家总体的组织动员力度，社会组织动员是更为可取的途径。同时，要利用各种有效宣传手段，充分发动人民群众，形成人人参与、人人监督的疫情防控体系。在此次疫情防控以及应对过程中，可以发现社会组织、私人团体、村庄社区等基层组织或团体组织具有强大的社会凝聚与动员能力，在将来的国家治理中应该重视发挥民间团体的潜在治理效能。
及时披露信息，完善信息反馈及管理机制
新冠肺炎具有较强的传染性、扩散性和危害性，直接危及人民群众的生命安全。如果地方政府对新冠肺炎疫情信息披露不及时、不得当，就会引发社会的普遍恐慌。此次疫情扩散、防控难度加大的主要原因之一就是地方政府在信息披露中不规范，存在隐瞒信息、延迟上报，致使最佳的预警防控期被错过。在公共危机事件中及时有效的信息披露对于准确高效应对危机具有至关重要的作用。因此，在疫情信息披露方面要充分利用“互联网+”，及时跟进公布疫情防控的最新进展，特别要强化自下而上的信息反馈、经验分享和共识建构机制，加大监督监管力度，建立健全相关的制度机制和法律规范，确保信息披露不及时、避重就轻等乱象得到规治，坚定广大人民群众战“疫”必胜的信心。
主动赋权赋能，发挥地方的能动性
在权力非对称状况下，中央政府在公共危机事件中应该主动赋权给地方政府，保证地方政府在紧急性危机发生时能够凭借在地的优势及时应对。当地方政府的权力权能不足时，其积极性、优势和能力都会受到抑制，特别是在危机应对中积极有为的政府角色很难出现。由于受不对称体制的影响，在疫情防控一线的基层干部的权力相对有限，如果只是按照上级部门和领导的指示机械执行，不利于疫情的有效防控。在此特殊时期，应赋予在疫情防控一线的干部一定的决策权，在坚定执行中央和上级部署的前提下，充分发挥基层干部的能动性，针对疫情发展的特点，采取果断、有效的防控措施。另外，在主动给地方政府赋权的同时，还应主动赋能给社会，促进社会动能的涌现和协同，激发社会活力和各种社会力量的快速反应能力。主动赋权赋能要坚持有利于维护人民群众生命健康、权责利相统一的原则，只有在完善有效的监督问责体制下权能增长才能获得积极作为的效果。
勇于共担责任，形成高效有序的治理网络
构建人人守责、人人尽责的疫情防控体系，是打赢疫情防控阻击战的关键。疫情防控不只是医疗卫生问题，而是全方位的工作。因此，在主动赋权赋能的同时，一要构建应对危机的责任共担机制，形成统一决策，分工负责，运行有序的治理网络；二要依据权责一致的基本原则来划分责任，地方党委负责组织领导，各级政府负责协调配合，各类社会组织充分发挥自身联系群众的优势，公司企业和公众人物积极承担社会责任，普通群众也应成为积极的参与者和贡献者。另外，还应指出，各治理主体应当根据自身的权力大小承担相应的责任，而不是趋向于仅由某一层级政府或部门承担后果，责任共担的主要目的并不在于事后追责，而是要避免在“权小责大”的非对称关系下消极避责的现象。
规范容错纠错机制，激发干部干事创业积极性
此次疫情来势凶猛，对国家应急管理体系和社会治理体系带来前所未有的挑战。在目前各种不对称关系背景下，党政干部因维护群众生命健康安全、积极主动作为、勇于担当负责而出现过错时，党政系统要有容受和纠正这类过错的制度机制，以鼓励党政干部在疫情防控过程中更有干劲、更有作为。在规范容错纠错机制上，一方面要鼓励党政干部积极担当、勇于作为，达到正向激励的目的；另一方面也要警惕不担当、不作为甚至乱作为的干部钻制度的空子，要保证容错纠错机制起到切实的作用。
总之，此次疫情既是对国家治理体系的检验，也是对国家治理能力的考验，要针对疫情防控以及应对过程中暴露出来的短板和不足，从源头上防范重大公共卫生风险，构建非对称关系下的疫情应对机制，不断提高国家治理能力和治理水平。
参考文献
[1]贺雪峰：《行政体制中的责权利层级不对称问题》，《云南行政学院学报》，2015年第4期。
[2]薛瑞汉：《建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制》，《中州学刊》，2017年第2期。
[3]《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日。
[4]魏笃氓：《以有序社会治理应对疫情高峰》，《光明日报》，2020年2月4日。
本文作者为山东大学人文社科青岛研究院教授、国家治理研究院研究员
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