关键词：权责清单 公共卫生 治理现代化
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
影响公共卫生治理效能的主要因素分析
当前正在进行的新型冠状病毒肺炎疫情防控，是对我国公共卫生治理体系和治理能力的一次大考。自“非典”之后，我国持续完善了突发公共卫生事件应急管理体系与传染病防控体系，先后出台或修订了《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》等法律法规，并相继建成了基于互联网的传染病网络直报、重点传染病专病监测、传染病早期自动预警、突发公共卫生事件应急管理等系统，公共卫生治理能力得到了大幅度提升。但不可否认的是，在这次新冠肺炎疫情发生的初期，疫情发生地的政府及其相关工作部门在应急管理方面存在着信息发布迟缓、决策欠周、处置不力等问题，造成了新冠肺炎疫情难以得到及时控制、四处扩散的严重后果。
值得我们深刻反思的问题是：为什么在党和政府对整个经济社会发展与安全风险防范与治理能力不断提升的今天，仍会出现新冠肺炎疫情难以得到及时遏制的情况呢？历史不能假设，但我们可以回溯推演一下：如果疫情发生地的政府及其相关工作部门在发现第一例新型传染病开始，就立即启动突发公共卫生事件应对机制，成立应急指挥部，并严格按照《国家突发公共卫生事件应急预案》所规定的对疫情进行预警公布、危机决策、应急处置等，其结果必然与今大为不同。我们要追问的是：是什么因素导致疫情发生地的政府及其相关工作部门没有严格按照法律、应急预案办事呢？从公共管理学与公共治理理论方面分析，我国突发公共卫生事件应急管理体系中存在的权责不清问题，主要体现在以下三方面：
一是突发公共卫生事件信息发布方面的权责不清现象。及时、准确、公开的信息发布是疫情防控的关键机制。但在谁能发布信息、发布什么信息方面，在各级政府卫生部门之间却存在权责不清的现象。2011年修订的《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定：“国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息”，这一条款将信息发布主体确定为国务院卫生行政主管部门及其授权的省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门。2013年修订的《传染病防治法》第十九条规定：“国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布”；同时该法第三十八条规定：“国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息”，这就将信息发布主体确定为了国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门。《中华人民共和国突发事件应对法》第四十四条规定，发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，及时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理。这又将突发公共卫生事件应对中的信息发布主体确定为“县级以上地方各级人民政府”即“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府”。
二是突发公共卫生事件应对决策方面的权责不清现象。突发公共卫生事件应对主要包括决策信息收集、决策咨询、决断等环节；这些环节分别由各级人民政府及其卫生行政主管部门、疾病控制机构、决策咨询委员会行使相应权责。这一方面的权责不清主要体现在“何种级别的应急决策由哪级政府决断”“通过什么程序决策”等方面。《突发公共卫生事件应急条例》第二十六条规定：“突发事件发生后，卫生行政主管部门应当组织专家对突发事件进行综合评估，初步判断突发事件的类型，提出是否启动突发事件应急预案的建议”，提出决策方案的权限是“卫生行政主管部门”。《国家突发公共卫生事件应急预案》规定：“全国突发公共卫生事件应急指挥部负责对特别重大突发公共卫生事件的统一领导、统一指挥，作出处理突发公共卫生事件的重大决策”；“省级突发公共卫生事件应急指挥部由省级人民政府有关部门组成，实行属地管理的原则，负责对本行政区域内突发公共卫生事件应急处理的协调和指挥，作出处理本行政区域内突发公共卫生事件的决策，决定要采取的措施”，同时规定“国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门负责组建突发公共卫生事件专家咨询委员会”，这就将决策权赋予了全国突发公共卫生事件应急指挥部和省级突发公共卫生事件应急指挥部。《中华人民共和国传染病防治法》第十八条规定：“国家、省级疾病预防控制机构负责对传染病发生、流行以及分布进行监测，对重大传染病流行趋势进行预测，提出预防控制对策，参与并指导对爆发的疫情进行调查处理，开展传染病病原学鉴定，建立检测质量控制体系，开展应用性研究和卫生评价”，这就将重大传染病预防控制对策的提议权赋予了国家、省级疾病预防控制机构，但其中并没有对国家疾病预防控制机构和省级疾病预防控制机构的决策提议权做出具体划分，实践中也往往容易导致权责不清与冲突。
三是突发公共卫生事件应急处置方面的权责不清现象。这一方面主要体现在各级人民政府、卫生行政部门、医疗机构、疾病预防控制机构等机构权责不清晰上。我国的突发事件应对体系主要由自然灾害、公共安全与社会突发事件、突发公共卫生事件组成，其中自然灾害、公共安全与社会突发事件应急处置由应急管理部负责，突发公共卫生事件应急处置由卫生部门负责。但是，在实际运作过程中，突发公共卫生事件应急处置不仅是卫生部门一个部门或系统的事情，往往需要应急管理部门的强力配合。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》规定，我国的医疗卫生服务体系由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成；其中,“医院主要提供疾病诊治，特别是急危重症和疑难病症的诊疗，突发事件医疗处置和救援以及健康教育等医疗卫生服务”；“专业公共卫生机构主要提供传染病、慢性非传染性疾病、职业病、地方病等疾病预防控制和健康教育、妇幼保健、精神卫生、院前急救、采供血、食品安全风险监测评估、出生缺陷防治等公共卫生服务”。但在实际运行过程中，医院承担的公共卫生职能定位不明确，医疗系统和公共卫生系统之间的协调和配合机制不完善、临床医学与公共卫生相割裂、存在“防治”分离现象；同时，各级各类医疗卫生机构协同性不强，疾病预防控制职责不清，特别是在应急队伍、医药储备与装备储备、监测预警、应急处置、善后评估等方面的权责划分不清晰。
完善权责清单制度是提升公共卫生治理效能的重要途径
突发公共卫生事件信息发布、应对决策、应急处置等方面存在的权责不清现象，是制约公共卫生治理效能的重要因素。要解决权责不清的问题，必须完善权责清单制度。第一，权责清单制度是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容和保障。党的十九届三中全会指出：“全面推行政府部门权责清单制度，规范和约束履职行为”。第二，权责清单制度通过梳理相应的法律法规，明确权力的行使主体，同时编制权力运行流程图，明确责任事项、责任主体和追责情形，可以减少甚至消除行政过程中的相互推诿扯皮、责任不清、难以问责等问题，从而落实相应的法律与制度，真正地将治理优势转化为治理效能。第三，权责清单制度可以将权力、责任与部门、岗位直接联系起来，权责人、权责岗相配，可以最大限度减少侥幸心理，激发广大干部应对突发事件、维护人民健康安全的激情。
完善公共卫生治理权责清单制度，可以从以下三方面着手：一是对公共卫生治理方面的法律法规、预案体系进行全面梳理，对法律条文之间存在明显差异与冲突的提出修法建议，加快完善公共卫生治理法律体系。二是全流程梳理突发公共卫生事件应急管理涉及的决策权、执行权与监督权，对相应的权力主体进行准确的划分，理顺不同层级政府之间、不同政府部门之间的权责关系。具体而言，在信息发布方面，明确属地管理责任，县级以上政府及其卫生行政部门要第一时间公开发布客观信息，并随着应急处置的进展随时公开相关信息；在应急决策方面，明确疾病预防控制机构提出预防控制对策、卫生行政部门提出决策预案、应急指挥部进行决断的应急决策机制；在应急处置方面，要健全应急管理部门与卫生部门紧密配合的机制，健全专业公共卫生机构、综合医院和专科医院、基层医疗卫生机构“三位一体”的疾病预防控制机制，推进防治结合。三是详细绘制公共卫生治理权力流程图，明确权力运行的岗位与具体负责人、启动要件、程序、时限等要求，并将权力运行流程纳入电子监察系统与大数据系统，列出权力清单并全部向社会公开，随时接受社会与公众监督。
本文作者为中共中央党校（国家行政学院）教授、公共行政教研室主任
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