摘 要:本文通过“赋权—竞合”分析模型，初步分析了公益组织参与新型冠状病毒肺炎疫情防控等应急救援工作的行动逻辑。一方面，不同类型的公益组织在竞合行动中的行为选择受到竞合规则和赋权结构的双重影响；另一方面，社会公众作为评估者对疫情防控发展发挥了促进作用，也产生了干扰影响。为更好地提升应急管理工作效能和国家治理效能，不同公益组织应发挥赋权结构优势，引进专业技术和知识，做到信息公开透明，提高应急行动能力。
关键词:赋权结构 竞合行为 应急行动能力 疫情防控
【中图分类号】D669 【文献标识码】A
2019年12月在武汉市爆发的新型冠状病毒肺炎迅速演变成全国性公共卫生事件，对我国国家治理现代化提出了新的挑战。在党和政府的坚强领导下，全国和湖北省一道进入了疫情防控的应急行动状态。其中，作为国家治理体系中不可或缺的重要组成部分，公益组织在新冠肺炎疫情防控以及应对中的表现引人关注，但公众对其的评价却褒贬不一。因此，深入研究我国各类公益组织行动逻辑，充分发挥各类公益组织在国家治理中的积极作用，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的理论和现实意义。
理解应急救援中的公益组织：“赋权—竞合”分析模型
在人类历史上，公益组织历来都是各种灾难和危情的现场行动者。面对汹涌而至的新型冠状病毒肺炎疫情，我国不同类别的公益组织依据不同路径第一时间到场，同代表国家主导力量的政府、代表专业诊疗护理生产者的医院、代表社会力量的捐赠者以及其他参与者一道，形成了疫情防控治理体系的主体。
2020年1月23日，武汉市全面进入战时状态，防止疫情扩散。与此同时，疫情带动爱心，一时全国捐赠款物援助武汉。1月26日，民政部发布公告指定“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物，由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收”，并提出了款物使用的一般要求“除定向捐赠外，原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配”。
但是，疫情防控初期的捐赠管理工作并不顺利，一方面是医院急需物资连连告罄，另一方面是捐赠款物堆积在仓库和账户迟迟未发放，引发全国公众民心激愤，湖北省红十字会被推到了风口浪尖，成为舆论指责的焦点。2月4日，湖北省红十字会3名主要领导因接收和分配捐赠款物工作中存在不担当不作为等行为受到党纪和行政问责。人们不禁要问，为什么“百年老店”红十字会出师未捷身先死？本文通过赋权—竞合模型对应急状态下的公益组织的行动逻辑和治理加以分析，以便大家更好了解公益组织在国家治理中如何发挥作用。
竞合关系（co-opetition relation）是描述和阐释多元化、多层级复杂环境中多主体互动所保持的即竞争又合作的组合关系。[1]在评估性应急行动治理体系中，参与各方不是简单的合作关系，因为评估机制的存在，治理体系还存在竞赛（竞争）关系，所以是一种竞合关系。公益组织置身其中的竞合模型在形式上是一种参与各方构成的菱形价值网络（value net），其主要包括患者（受助者）、施救者（竞赛人）、捐赠者（供应人）和社会公众（评估者）。其中，政府、医护者、公益组织是疫情防控现场的直接行动者，也是竞赛者。根据竞合行动模型的基本特性，直接行动者之间需要彼此无缝合作，也需要克服相互之间存在的竞赛张力。每个参与者都必须尽最大努力，否则就会成为合作体系中的短板，以致实现集合目标受阻。
不同赋权模式下的公益组织竞合行为逻辑及其后果
公益组织被赋权的三种形式
自1863年红十字国际委员会成立以来，民族国家内公益组织的身份建构扩展为三个不同层次的赋权，其一是社会赋权，也就是捐赠者赋权；其二是国家赋权，也就是国家立法委托，其三是超国家赋权，也就是国际组织赋权。[2]
不同的公益组织拥有不同组合的赋权结构，赋权结构意味着组织的使命结构、资源结构和责任结构。其中，一般性公益组织，如由公众人物个人发起的慈善基金会，它的资源主要来源于个人捐赠，赋权结构仅为社会赋权。而中国红十字会同时存在三个层次的赋权。首先，国家通过立法，将国家加入日内瓦公约的相关人道事务委托给红十字会具体执行，同时赋予红十字会参公管理等相关组织身份、办会资源和相关责任，具体由《中国红十字会法》明文规定；其次，作为国际红十字运动组成部分之一的中国红十字会是国际联合会的重要成员，也担负着国际联合会的相关权利和责任；再次，中国红十字会依法拥有公募资格，是日常人道服务和应急行动中捐赠款物的主要接受者之一，接受捐赠者的赋权并履行相关责任。
公益组织的基本行动逻辑是响应赋权者并对其负责
公益组织作为一个行动者，其基本行动逻辑是响应赋权者并对其负责。也就是说，在应急状态下，不同的赋权结构决定了不同具体公益组织的行动逻辑组合和选择。
以个人发起的基金会和湖北省红十字会为例，作为单一捐赠者赋权的公益组织，个人基金会原则上只需向捐赠人负责，而且承担的是一种民事委托的有限责任。所以，该基金会负责人既可以根据基金会参与疫情防控的偏好选择性接受捐赠，也可以根据基金会的执行能力随时停止接受捐赠，并组织力量自行落实捐赠契约责任，从而确保获得捐赠者的认可和评估者的好评。
湖北省红十字会作为中国红十字会大家庭中的一员，是湖北省疫情防控指挥部的组成成员，在应急状态下没有权利根据自己的偏好选择接受捐赠，更不能根据自己的执行能力停止接收捐赠，导致政府赋权和捐赠者赋权产生竞合冲突。根据民政部的通知，政府赋权遵循有限行政分工原则，武汉市红十字会具体负责接收、登记、存储捐赠物资和款项，至于调配发放原则上应由指挥部统一安排；而红十字会对捐赠者赋权承担无限履约责任，即公益机构既然接受了捐赠，就应当完成捐赠者的所托，将款物及时送达受助者。很显然，因为红十字会和指挥部一时执行不力，捐赠履约责任无法有效实现，导致竞合行动的目标受阻。
也许湖北省红十字会觉得“委屈”，自己并不能完全决定捐赠款物的分配和发放。但是，根据一般捐赠原则，红十字会作为捐赠接受者对及时有效使用捐赠负有契约责任。因此，在应急竞合行动中，当地红十字会必须首要牢记捐赠者的委托，学习最前线医护人员的无畏精神，主动担当，创造一切条件及时有效、正确地将捐赠款项送达受助者。
应急疫情防控竞合行为模型中的公众评估及其他行动者
毋庸置疑，包括媒体在内的社会公众自始至终对应急疫情防控给予监督和评估，尤其高度赞扬了医护者的仁者之心和向死求生精神，对疫情防控发挥了积极作用。主流媒体更是夜以继日地将湖北和全国各地在党和政府领导下的疫情防控进展展现在公众面前，为进一步行动提供了各方面信息。竞合行动中各方的效率和失误都逃脱不了评估者的眼睛。评估者既对竞合模型中部分政府官员的不当行为进行了批评，也针对不同公益组织的不同表现给出了自己的评判。
公益组织的社会公信力来自媒体和社会公众的赞许和评价。在这次应急疫情防控状态下，每个社会成员都身处系统风险之中，疫情的发展与每个社会成员的生命安全息息相关。因此，社会公众已不是无关的旁观者，而是结构化的评估者。他们的评估不仅起到了监督的作用，也创造了社会精神和文化。对公益组织而言，公众评估创造了公益组织行动的附加价值，比如声誉和公信力。
但是，不容否认的是，无论是在正常状态还是应急状态，并不是每个围观者都是合格的评估者。在这次疫情防控中，公众评估需要改进的方面包括以下几个方面：
对应急物资短缺的不当解读
从2月4日武汉市纪委监委“关于武汉市防疫应急物资储备仓库违规发放口罩问题处理情况的通报”可以看到，被问责的是4名政府官员，说明此次疫情防控的主要物资调配者是政府，市应急物资储备仓库才是主要的应急物资中转来源地。而当地红十字会接受捐赠物资的临时仓库不是唯一、更不是主要的应急物资中转地。应急物资短缺根本是因为武汉市应对疫情突发毫无准备且后续生产跟不上造成的。
其实，就历史经验而言，无论国内还是国外，在疫情防控应急事件管理中，社会捐赠物资从来就不能作为主要应急资源，特别是来自应急方案体系需求之外的公众自发捐赠，具有低结构性、低针对性、低适用价值等特点，多半不能满足急需之用。所以，一般公众看到的一边是医院物资耗尽、公开求助，一边是公益组织接受捐赠的一般物资在仓库“囤积”是正常现象，并不能完全代表事实真相，更不能代表公益组织没有付出努力。
对公益组织缺乏正向激励
在这次疫情防控过程中，一些网友既缺乏疫情防控的基本知识，也缺乏相应情境的实务经验；既对不同公益组织的使命和应然任务不甚了解，也对公益捐赠和志愿服务的相关规则闻所未闻，只是基于个人片面的理解任性发言，甚至制谣、传谣。个别旁观者甚至出于不自觉的自保意识，意图将风险拒之千里之外，有意无意中将一线工作者的责任无限扩大，任何工作差错都不予容忍，全然无视一线工作者冒着被感染的危险整日奔忙。捐赠者对当地红十字会行动迟缓的抱怨理应在评估者的正向激励和红十字会的纠正行动中得到消解，但却被部分公众不正确解读，转化为负面的社会情绪，并通过谣言广泛传播，引发了对一线红十字会行动者的网络“围殴”。
缺乏整体思维，将疫情防控中出现的问题归因于统筹策略
应急疫情防控行动中，将公益组织及其接受的社会捐赠纳入统一应急方案是我国多次处理重大公共危机事件的成功经验。红十字会作为政府人道工作助手，在疫情防控行动中服从统一行动既符合自身使命要求，也是红十字会法的精神使然。所以，民政部指定红十字会等公益领域的主要机构接收捐赠款物并排除了定向捐赠的统筹，是应急状态下多方竞合行动的理想策略，也没有违背慈善总会和其他慈善基金会捐赠者的意愿。不难想象，如果没有代为接受捐赠并甄别分类的机构，大部分公众捐赠者无法有效识别前方真正的需求者，大部分医院将会更加难以得到急需的捐赠物资。实际上，民政部的通告并不是排斥性指定，武汉市也并没有拒绝个人基金会将款物送到现场，更没有禁止各大医院自行向社会发布需求信息并接收捐赠。
应急疫情防控状态下公益组织行为模式的治理
本文如此解释复杂背景下应急疫情防控体系中的公益组织行为及其评价可能略显简单，相对而言较为缺乏治理体系和能力的制度性分析。尽管如此，结合疫情防控的进展，公益组织在竞合行动中的行为逻辑可见端倪。正是因为公益人在关键时刻承担起了自己的组织使命，才能和其他行动者一起在一线以命相搏，换取大多数公众在后方自我隔离状态中发挥了评估者的角色。为进一步促进应急行动的参与效率，充分发挥公益组织在国家治理中的积极作用，应当谋求从以下四个方面改善治理：
强化应急竞合行动中领导者的担当和作为
根据竞合行动关系相关的锦标赛理论，竞合者有动力为获得高评价而努力工作；同时，更可能根据责任等级付出相应努力。所以，管理者的能力和努力程度（积极性）共同决定了应急行动的效率，前者决定了他们“能够”选择的行为，后者决定了他们“愿意”选择的行为。此外，如果员工的能力是异质的，那么低质量的员工就会污染高质量的作业。[3]对照分析可以发现，正是因为湖北省红十字会主要领导缺乏足够的努力程度，才导致捐赠物资分发出现梗阻；正是因为招募的志愿者不够成熟才导致了捐赠信息错误。
当然，各个层次的领导力和决策结构是完善疫情防控治理体系需要深入反思的一个重点问题。武汉市的应急物资供应不畅在某种程度上也有领导力方面的原因，从武汉市对4名负责物资调配官员的问责不难看出这一点。如果连指挥员都藐视应急竞合规则，又怎能保证系统的运作效率。2月1日以后，中国红十字会总会主要领导、民政部主管副部长分别带队去湖北省市两级公益组织现场指导、协调各方面工作。中国红十字会总会紧急筹措的一批批国际支援的急需医用物资也陆续运抵武汉；湖北省一位副省长事后亲自担任指挥部慈善捐赠组组长，为领导者责任和担当“补过”。
具有国家赋权的公益组织，要进一步去官僚化，全面塑造实务工作体系
众所周知，武汉新型冠状病毒的防疫没有打成一次“包围战”，而变成了一场“遭遇战”。随着500万人出城，病毒随即扩散到全国各地，遭遇战之外又增加了“追逐战”。在武汉封城之后两周时间，全国主要人口流入城市相继进入小区封闭防控状态。能不能完成最后阶段的“包围战”，已是到了匹夫有责的紧要关口，但官僚主义作风依然是各地疫情防控的大敌。
中国红十字会是具有国家赋权的人道服务类公益组织，也是我国中央层面22家群团组织之一。湖北省红十字会在疫情防控初期的失误反映出，中国红十字会的去机关化、去行政化等方面的改革依然需要继续深入推进。改革不能停留在规划文字和会议口号里。如果固步自封于行政化的工作方式，不知道基层实际状况和需求，那应该“礼失而求诸野”，要向人民群众学习，向现代服务知识体系学习。比如，项目管理存在基本的“时间、成本、质量”三重约束，在应急疫情防控工作中，如果贻误时机，将给疫情防控的成本和质量带来不可估量的损失。只有借助现代科学技术和知识，全面塑造起遍布全国的实务工作体系和能力，才能有准备、有能力应对突发的各种疫情灾情。
培育专业评估机构，建立公益组织行业规训和实务引导制度，为公益组织参与应急治理体系提供技术支撑
社会公众是最终的评估人，但因为信息不对称和专业知识缺乏，一般公众只有结合专业评估和独立审计，才能成为合格的评估者。特别是面对疫情防控这样专业性很强的公共事件，公众对自己缺乏信息和相关知识的事项应该谨慎发言，以免众口铄金，影响公益组织的作用发挥和整体应急行动的效率。
公益组织由使命而生，不拘规模。其中不少公益组织在应急状态下往往热情有余而专业力量不足，有的甚至会给整体应急行动徒增风险和成本。所以，我国各类公益组织应当成立行业性组织，一方面普及作业标准和规范，另一方面形成行业性协作网络。如我国主要的慈善基金会已经聚集在基金会网，形成了初步的行业规训和互律机制。另外，中国红十字会总会具有全国地方红十字会联合会性质，应当依法加强对地方红十字会在应急行动中的业务指导和监督，并发挥国际赋权的身份优势，集合专家、技术、资源力量，第一时间深入应急防疫现场，给地方红十字会提供支援。
公益组织务必时刻保证沟通效率，对内做到信息畅通，对外做到公开透明
竞合行动成功的三大要素是目标、贡献和沟通。向着同一目标做出各自努力的道理无人不知，但很多合作性治理体系常常因为缺乏有效沟通而走向失败。对参与各方而言，既要通过合作机制谋求共存，又要通过竞争机制获得优化。也就是说竞合行动反映了复杂关系背景下治理体系的基本二元性，即创造价值是一个合作过程，而获取价值是一个竞争过程。在疫情防控体系中，行动各方不仅为合作过程付诸努力，也在意公众评估和价值获取的竞争，包括对前期试错责任的规避。所以，必须建立良好的信息沟通机制，以消除不必要的误解和误判。
沟通不仅包括与所有行动者的沟通，也包括与社会评估者的信息互动与预警传递。公益组织在竞合结构中处于相对弱势地位，更应发挥沟通的工具作用，全面做到公开透明，争取公众的理解和认同。湖北省红十字会被问责之后，多个省市红十字会进一步确认并强化了自己在疫情防控体系中的责任分担，并向社会公告。信息透明不失为保护公益行动的一个策略。
基于良好的沟通和公开透明的信息共享，疫情防控竞合行动中的每一方都要担当尽职，方能做到“八音克谐、无相夺伦、神人以和”，并尽快实现战胜疫情的行动目标，为2020年全面建成小康社会伟大目标贡献价值和力量。
【本文作者为中国社会科学院社会发展战略研究院研究员；本文系2018年国家社科基金重大项目“中国社会景气与社会信心研究: 理论与方法”（项目编号：18ZDA164）的阶段性成果】
注释
[1]Adam M. Brandenburger and Barry J. Nalebuff, Co-opetition, Currency Doubleday, 1997.
[2]参考葛道顺：《被代理的社会：脱嵌与发展》，北京：中国社会科学出版社，2013年6月。
[3] Lazear, E. and Rosen, S. (1981) Rank-Order Tournaments as Optimum Labor Contracts, Journal of Political Economy, 89, 841-864.
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