【摘要】我国现行行政复议制度，为监督行政主体行为、保障行为人合法权益提供了法律支持，而行政主体、行为人的无效行为对行政复议的开展造成一定影响。因此，可通过集中行政复议主体、对执法告知做严格要求、允许存在“执法容错率”、优化负责行政复议工作人员队伍水平等举措有效规避行政复议中的无效行为。
【关键词】行政复议 无效行为 有效规避 【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A
我国现行行政复议制度运行状况
我国行政复议制度，从创立至今，经过多年发展逐渐完善，形成现今的行政复议模式——行为人有法可依，用法律法规维护自身合法权益。行政复议这一模式经创立、磨合、发展至今，取得了有目共睹的成功、成就。以法律为约束，使行为人合法权益得到保证。一方面约束了政府机关主体的行政行为，对其作出行政决定、履行行政义务做自我监察，另一方面赋予行政行为人法律救济权利，将行为人的权益在法律层面上给予保障。
随着法律的健全，行政复议机制逐步成熟，成功受理行政复议的数目也呈增长态势。2017年度和2018年度国内受理的行政复议总量分别为198505件和203112件，较2001年度行政复议总量80857件有了巨大提升。行政复议总数量连年上升，冗杂而繁多的行政复议内容，相对较少的行政复议受理机关，造成了行为人和行政复议机构二者“供求不等”的矛盾，从而导致行政复议时间延长、当事人对行政复议过程不满、行政执行机关“受两头气”等本可避免的无效行为发生。
行政复议中无效行为的产生原因
一是受理行政复议的机关不统一。我国现行行政复议法规定，在行为人收到行政判决书之后，若不满行政裁决，或对所受的处罚决定有异议的，可向该行政机关上级机关申请行政复议，除该部门的直管机关外，也可向与开具决定书机关同级的人民政府提起复议。受理行政复议的主体机关不一致，导致裁决复议权分散。而行政复议人则需做“选择题”，下意识权衡去何种部门的“利弊得失”，既不利于行政复议的时效性，又使得行政复议权不集中。分散开的受理权自然需要更多的科室受理、更多的人员提供，造成在受理行政复议机关主体上的无效行为时有发生。
二是在执法者向被执行人告知行政复议程序时，存在“格式化”现象。行政程序法中要求：在行政主体向行为人出具处罚决定书、告知书后，应当向被执行人告知其享有的法律救济程序，即行政复议程序。在实际操作中，行政主体在告知程序中，存在念文稿、“走过场”现象，将当事人应当了解的法律救济程序“格式化”般告知，如：在60日内可向我上级机关提起行政复议，半年内向法院提起行政诉讼。至于具体是何行政机关、何地区何种级别的法院并未详细告知，行为人仅靠了解到的这些信息无法准确、快速找到受理自己行政复议的部门机构，由于这种无效告知行为影响，行为人需要二次或数次找寻受理自己行政复议行为的机构，既不利于行政主体的公信力提升，又降低了行为人申请行政复议过程的效率。
三是受理行政复议的人员并非专人专位。随着法制社会的推进，我国现行行政复议程序制度，对行政复议受理人员的能力要求越发严格。《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政复议法》等规定，2018年起，首次担任政府机关行政复议、行政审批人员，应当通过司法考试。法考的含金量高，通过率低，每个行政机关均配备一名专职负责行政复议人员难度大，人员配备明显不足导致行政复议工作效率达不到预期水平。
四是存在行政复议影响的“评分制度”。各级政府机关部门在受理行政复议案件时，以公安机关为例，若行为人复议通过，对办案民警执法考核存在一定影响。该制度可以认为是提醒办案人“防患于未然”，从根源上不出纰漏，便不会出现行政复议申请行为。但是一旦确实是办案人自身对案件分析有误、证据收集不足等造成对行为人的行政处罚有失偏颇，行为人提起复议，在复议机构对该案件进行复核时，由于“评分制度”影响，国家对相关人员追责力度愈发增大，若行政复议通过，对办案人会造成一定负面影响。
五是行为人存在“撞大运式”的心态申请复议。我国现行行政复议制度只规定了政府机关应当履行的职责，对行为人并未做明显约束。而申请行政复议，除去时间成本外，无需任何其他投入。故而存在部分行为人“撞大运式”申请行政复议，该现象大多出现在处以罚金的行政处罚行为上。这一部分行为人在面对执法者时，对自身违法行为并无有效申诉辩解言辞，但申请行政复议又无需投入其他成本，便在收取到处罚决定书之后，到开具决定书的法制部门申请复议。申请复议的理由千奇百怪，若复议侥幸通过，便可免除罚金处罚，有人通过自媒体渠道、微信群等传播速率高、传播范围广的方式，散发此类信息“显摆”自己逃避处罚行为，会误导更多行为人效仿此种方式，对本就紧张的复议机构资源造成不必要的损耗。
行政复议中的无效行为如何有效规避
第一，集中行政复议主体。我国目前除山东外，行为人提出行政复议均可选择不同部门申请。主体不统一，导致行政复议权利分散，拖慢行政复议进程。可效仿成功试点省份，除了国家安全机关外，将行政复议权交由各级政府部门履行，各级单位的执行机关不再受理行政复议申请。行政复议权利集中、复议机构部门厘清，既能减轻执行机构工作压力，又能提升行政复议工作速率。
第二，作出行政决定后，要对执法告知做严格要求。在行政主体作出行政处罚、行政决定之后，要保证行政主体向行政行为人明确、详细告知其可申请行政复议的流程。包括法律允许的最后提起申请期限、受理该行政复议行为的部门机构名称及准确地址。同时在开具的行政处罚决定书、告知书的末尾，明确标注提起行政复议、行政诉讼的方式，做到信息公开、权利对等，使行为人在申请行政复议过程中，能够“找对门、走对路”，缩短行政复议流程前期所需要的时间，提升处理效率。
第三，优化负责行政复议工作人员队伍水平。现行法律要求，从事行政复议的工作人员需考取相关资质，这对行政复议制度完善、推进法治建设具有积极影响。对各级政府机关加强法治培训，尤其针对行政复议工作人员，要定期进行锻炼考核，旨在使其拥有过硬的业务素质，优中择优，避免在行为人申请复议时，因为行政复议工作者的自身能力欠缺，出现明知行政主体所作出的处罚、决定合理合法，却无法将法律法规讲解透彻，无法使得当事人对其所受的处罚、决定心服口服。
第四，允许存在“执法容错率”。政府部门可对自身的追责模式做出修改，改变“一刀切”，如果一出现复议通过的现象就均问责当事工作人员，一定程度上会打击政府机关执行人员的工作积极性。因此，不应对出现复议通过的执行人员一律启动问责机制。可结合实际情况，由于执行对象千变万化，“容错率”的存在，既能保证执行人员在执行过程中不必胆战心惊、瞻前顾后，又能保证在行为人提起复议程序阶段，复议机构不必考虑因问责机制对执行者造成的负面影响而作出不合理的判决决定。
第五，对行政行为人做好宣传教育工作。由于行政复议法中对行为人并无约束，只对行政决定的执法者有着一定影响，导致了一部分行为人即使对自身违法行为无异议，也去申请履行行政复议程序。行政复议的无成本、高时效性，对于心存侥幸的行为人来讲，用少许的时间成本便可免除或减轻行政处罚，是值得一“搏”的。然而，行政复议机制是国家法律规定的法律救济程序，不是因为主观上想逃避处罚而可肆意妄为的工具，要对行为人切实做好宣传教育工作，从而规避此种浪费公共法律资源的无效复议行为。
（作者为河南社会主义学院讲师）
【参考文献】
①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京：北京大学出版社，2015年。
②周汉华：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京：北京大学出版社，2005年。
责编/孙娜 美编/杨玲玲
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