【摘要】日本作为亚洲最早发展都市圈的国家，始终重视都市圈的发展规划。日本制定过六次首都圈规划，并进行了多次重大调整，主要针对人口、产业等要素过度向“东京一极集中”问题，希望通过均衡的国土综合开发以及合理的城市功能布局，实现经济的全面发展。未来，如何做到既保持东京的竞争优势，又减轻“东京一极集中”的风险；既搞好“地方创生”，又保持东京圈的活力，是日本面临的严峻挑战。
【关键词】日本 大城市 人口压力 东京圈 【中图分类号】F13/17 【文献标识码】A
在战后70多年的经济发展过程中，日本的人口、产业以及相关功能迅速向东京、大阪和名古屋三大城市圈集中，形成了大城市圈“过密”和农村边远地区“过疏”的基本结构。随着高速增长的结束，日本20世纪70年代中期以后的全国性大规模人口流动基本停止，唯独东京圈仍呈净流入状态，出现了“东京一极集中”的局面。除1994年和1995年外，东京圈人口净流入状态一直持续，直到现在仍是如此。在经济高速增长时期，日本“三大城市圈”都曾不同程度地出现过人口膨胀问题。经济高速增长结束后，大阪圈、名古屋圈的“过密”问题逐渐缓解，而东京圈的“大城市病”则日益突出。
日本城市体系的基本格局呈现出“东京突出，三极并立”的特征
日本的东京圈分为三个层级：第一层级是东京都23区，面积约为627平方公里；第二层级是东京城市圈，包括东京都、神奈川县、千叶县和埼玉县，简称“一都三县”，面积约1.35万平方公里，约占国土面积的3.6%；第三个层级是首都圈，包括“一都三县”以及茨城县、山梨县、枥木县、群马县四县，简称“一都七县”，面积约为3.69万平方公里，约占国土面积的10.0%。
其实，“东京一极集中”问题早在20世纪60年代就已经出现。原日本经济企划厅曾在1964年进行过一项关于中枢管理功能集中的调查分析。在那次调查中，调查者将中枢管理功能分解为区域行政机构、政府关联机构、公司总部与分支公司、新闻媒体、大学、公立调查试验机构等指标，对当时21个30万人口以上的城市进行抽样调查，结果表明东京的集中度最高，并得出以下两个结论。第一，东京的集中度远远大于其他任何城市，且第二位城市与其有着很大的距离。这说明，在20世纪60年代，东京已经成为全国领先的人口及其他中枢功能集中的地区。第二，在仅次于东京的城市中，大阪、名古屋两个城市的集中度约为东京集中度的三到四成，但在当时还能保持与东京同等级别的“全国性中枢管理功能城市”的地位。由此可知，20世纪60年代初，日本已经形成了以东京为顶点的三大城市圈，城市体系的基本格局呈现出“东京突出，三极并立”的特征。
随着经济的持续高速增长，大阪、名古屋与东京的集中度差距越来越大。20世纪80年代以后，大阪“全国性中枢管理功能城市”的地位大大削弱，而名古屋几乎丧失了“全国性中枢管理功能城市”的地位，逐渐成为东京的附属城市系统。由此，东京成为日本唯一具有“全国性中枢管理功能”的城市，且东京圈的覆盖范围日益扩大。需要指出的是，人口不断涌向东京圈，但流入强度会随着经济形势的变化而有所不同。总体来看，日本东京圈曾出现过三次人口流入高潮。第一次出现在经济高速增长期的1962年，净流入人口达38.8万；第二次出现在泡沫经济时期的1987年，净流入人口达16.4万；第三次出现在国际金融危机来临前夕的2007年。
“东京一极集中”存在的弊端和风险
随着人口的流入，东京圈在金融、国际化、信息及企业中枢管理和研发等方面的集中度不断增强。据统计，2016年，日本大企业总部的50.8%、信息产业的60.0%、个人存款余额的40.2%、大学生人数的40.9%都集中于东京圈。从国际比较来看，东京圈也是全球经济规模最大的城市圈。据统计，2016年，日本东京城市圈的GDP高达1.5万亿美元，而同期的纽约城市圈的GDP为1.3万亿美元；洛杉矶城市圈的GDP为0.82万亿美元；首尔城市圈的GDP为0.8万亿美元；伦敦城市圈的GDP为0.79万亿美元。人口、资源向东京一极集中，虽然给东京圈带来了聚集效应和经济活力，但存在的弊端和风险也是显而易见的。
首先，东京圈的过度集中对地方经济的发展造成了挤压，阻碍了国民经济的均衡发展。其次，人口膨胀给东京地区的发展带来了一系列问题。比如，早晚高峰时间段的交通极其拥挤，平均通勤时间较长；住房价格位居经济合作与发展组织国家的主要城市之首，写字楼租金价格位居世界第二；物价水平在世界城市中排名第三；托儿育儿设施不足；等等。更令人担忧的是，由于人口以及各种功能的过度集中，存在应对地震等自然灾害能力不足的巨大隐患。另外，从区域经济发展、分配公平性、环境资源、合计特殊出生率和城市结构的适度性等指标来看，东京圈经济发展的可持续性不容乐观。
实际上，日本政府早就意识到“东京一极集中”可能带来的问题和风险，一直将疏解东京圈人口以及非首都功能作为国土政策的重要课题。到目前为止，日本主要从两个方面入手来解决这一问题。一方面，跳出东京来解决“东京一极集中”问题；另一方面，对东京圈内部区域进行科学治理以及合理配置。前者主要是通过制定全国国土综合开发计划，实现对整个国土的均衡开发，采取重点发展地方工业城市、科技城市等方式来缩小落后地区与大城市圈，特别是与东京圈的差距；后者主要是通过制定首都圈基本计划等各类计划，对东京圈内部人口、城市功能进行合理布局和综合整备，以缓解东京市区的压力。
通过均衡的国土综合开发来缓解“东京一极集中”问题
1950年，日本制定了《国土综合开发法》。1962年，日本制定了第一次全国综合开发计划，在太平洋工业地带以及三大城市圈以外的地区设立15个“新产业城市”和6个“工业建设特别地区”。1969年，日本制定了第二次全国综合开发计划，推动大规模工业基地建设。第一次石油危机之后，日本经济转入低速增长阶段，因此，其于1977年制定了第三次全国综合开发计划，提出了“定居构想”与“田园城市构想”，并于20世纪80年代初推行“科技城市”建设计划。20世纪80年代中期，日本出现泡沫经济，东京地价暴涨。随着经济软件化、服务化和信息化的迅猛发展，人口再次向东京集中。在这种背景下，日本于1987年制定了第四次全国综合开发计划，明确提出要解决“东京一极集中”问题，确定了“形成多极分散型国土结构”的目标。20世纪90年代初，泡沫经济崩溃，日本经济进入长期低迷阶段，人口老龄化问题日趋严峻，“东京一极集中”现象一度有所缓解，但很快又重新呈现净流入状态。1998年，日本制定了第五次全国综合开发计划（又称为“21世纪国土宏伟蓝图”），提出要通过推动“四个国土轴”来达到分散东京功能和国土均衡发展的目标。2005年，日本将《国土综合开发法》修改为《国土形成计划法》。依据该法，2008年，日本制定了《国土形成规划（全国规划）》。该计划可视为日本第六次全国国土计划。这一计划强调要警惕人口向东京圈的再次流入。2014年，日本制定《日本2050国土构想》的长期规划。2015年，日本制定了第七次全国国土计划，提出要形成国内与国外、城市与农村等的“对流促进型国土结构”，以此来改变“东京一极集中”的局面。
除了全国综合开发计划外，日本还多次制定首都圈、近畿圈、中部圈的整治计划和其他地区的综合开发计划，以此促进大阪经济圈、名古屋经济圈以及地方经济圈的均衡发展，缩小其与东京圈的差距，以减轻东京的压力。另外，对“东京一极集中”问题的重视还体现在战后日本的综合经济计划之中。例如，自2012年底第二届安倍内阁成立以来日本每年都修订的“增长战略实行计划”和“经济财政运营和改革的基本方针”大多都提及“东京一极集中”问题，强调要通过实施“地方创生战略”、强化地方据点城市功能来消解每年约10多万人向东京净流入问题。
总体来说，这些政策和措施的实施不仅促进了日本区域经济的发展，也对日本国土的均衡发展起到了推动作用。特别是医疗、教育等公共服务实现了城乡的均等化、不同区域的均等化。地方与东京的差距大大缩小，在客观上起到了缓解东京人口压力的效果。
通过首都圈内部综合治理来缓解东京市区的压力
在二战后初期，日本就非常重视对东京圈的人口疏解和综合治理。1950年，日本制定了《首都建设法》；1951年，日本设立了首都建设委员会，负责首都建设规划的制定和实施；1956年，日本《首都圈整备法》正式实施，该法为首都圈整治的基本法，其适用范围为东京都和以东京市区为半径100公里的周边地区（即“一都七县”）。截至目前，日本依据该法共制定了六次首都圈基本计划。
第一次首都圈基本计划制定于1958年，目标年为1975年，预期人口控制在2660万。该计划将首都圈分为现有城市地区、近郊地区以及周边地区。具体整治方针为：第一，在东京市区周围设立幅宽约为10公里的“绿色屏障”地带（近郊地区），抑制市区的膨胀；第二，在东京周围开发一定数量的工业城市，以吸收增加的人口和产业。同时，东京市区要限制工厂、大学等新增项目。当时，尽管日本政府和有关部门进行了许多努力，但仍未收到明显的效果。人口的增加和工厂的大批流入使得地价上涨，城市近郊农业逐渐衰退，农地不断被转用。城区的逐渐膨胀和无序扩大，使得“绿色屏障”计划成为泡影，造成了现有城区与广区域城市圈连片化的混乱局面。
第二次首都圈基本计划制定于1968年。由于经济进入高速增长阶段，首都圈人口在1965年膨胀至2696万，已经超过第一次计划设定的目标。鉴于形势的需要，日本政府提前制定该计划，目标年仍定为1975年，预期人口控制在3310万。该规划的目标是适应日本经济高速增长带来的各种功能和人口继续向东京集中的形势，将首都圈构筑成为广区域复合体。区域整治的方向是：提高现有城区的中枢功能，进行城市空间的再开发；在近郊整治地区有计划地进行市街区开发，并与绿地空间保持和谐；在周边开发地区继续进行卫星城市建设。
第三次首都圈基本计划制定于1976年，目标年为1985年，预期人口控制在3800万（因为1975年实际人口已达3362万）。这次规划仍然沿袭第二次规划的基本方向，以控制首都圈的扩张发展为基本基调，通过东京周边地区次中心城市的建设，形成“多极结构的广区域城市复合体”。在严格控制大学等项目向首都圈集中的同时，积极促进工业项目向东京大城市圈以外的地区分散。1985年，日本国土厅又制定了《首都改造计划》。这是一个超长期的规划，目标年为2025年。该计划提出要形成“多核多圈型”的区域结构，重新构筑东京大城市圈（即“一都三县”的联合城市圈），要在东京周边地区战略性地培育“业务核城市”。
第四次首都圈基本计划制定于1986年，目标年为2000年，预期人口控制在4090万（因为1985年实际人口已达3760万）。这次计划与《首都改造计划》相同，将首都圈划分为东京大城市圈和周边地区，强调要重新构筑“多核多圈型”的区域结构，推动部分政府机构从东京市中心转移出去，进行重新配置。为了实现上述目标，在计划期间内，东京周边地区的“业务核城市”建设正式进入实施阶段。
第五次首都圈基本计划制定于1999年，目标年为2015年，预期人口控制在4180万。20世纪90年代初的泡沫经济使得日本国民经济大起大落，对首都圈经济冲击较大，出现了商务功能重新向东京市中心回归的迹象。因此，这次规划没有对首都圈进行区域划分，而是描绘了整个首都圈的发展前景。这次规划提出要在东京圈形成环状据点城市群的“分散型网络结构”，要在东京市中心和其他城市中心积极进行城市空间的再配置和再开发。
在2005年《国土开发法》与《国土利用法》合并后，日本政府又将过去的首都圈基本计划和首都圈整备计划进行整合，并于2016年制定新的《首都圈整备计划》（也可视为第六次首都圈基本计划）。该计划目标时间约为10年。同时，鉴于老龄化的发展，预期人口控制从2015年的4360万减少至2025年的4240万。该计划提出要建设“既保持东京竞争优势，又要减轻一极集中弊端”的“首都圈广区域”理念。具体来说，就是设定“轴”“圈域”“区域群”“对流据点”四种合作集群，最大限度地利用交通网络和“北关东新产业轴”等合作集群，形成充满活力的首都圈，用“对流型首都圈”取代过去的“一极集中型首都圈”。
日本不同层次的首都圈治理计划具有积极的导向作用
除了中央政府主导的首都圈基本计划外，东京也制定了许多城市发展计划。比如，其从1963年开始制定长期经济计划，此后又分别在1982年、1986年以及1990年制定了三次长期经济计划。2000年制定了《东京构想2000》，2006年制定了《10年后的东京——东京在变化》综合计划，2017年制定了《城市建设的宏伟蓝图——创造东京的未来》综合计划。这些计划虽然也提及了“东京一极集中”问题，但重点还是强调东京以及东京圈的内部整治，希望通过城市功能的合理布局来提高东京的创新能力和国际竞争能力。
日本是市场经济国家，不同层次的首都圈治理计划并非是指令性计划，在实践中也没有得到完全落实，但其对于优化首都圈合理布局、疏解东京市区压力的导向意义是不容否认的。特别是计划中提到的一些具体案例，如“筑波学园城市”“业务核城市”等，还是比较成功的。
“筑波学园城市”构想作为首都圈整治计划的一环，早在20世纪60年代初就开始策划。1967年，日本开始征地建设；第一次石油危机后，该项建设速度放缓；1980年，43个国立试验研究机构和教育机构的转移和新建工作顺利完成。同年，“筑波学园城市”举办了国际科学技术博览会，因此而名声大震。1999年，经过合并调整后，国立试验研究机构和教育机构增至46个。不仅如此，在周边开发地区建设较好的工业团地中，众多民间研究机构和研究开发型企业前来落户。这些机构的研究领域涉及量子、粒子等基础学科以及电子、信息、生物、新材料、新元件、宇宙开发、环境、土木建筑、农业等广泛领域。“筑波学园城市”的成功不仅铸就了世界知名的日本“硅谷”，也对缓解东京压力具有重要作用。
“业务核城市”构想最先在20世纪80年代中期制定的《首都改造计划》中提出，并在第四次首都圈基本计划中加以确认和实施。上述两个文件明确了“业务核城市”的选址条件：第一，地理位置必须是东京圈范围内，而且是东京23个市区以外的地区；第二，该城市应当是在周围广区域内起中心作用的城市。1988年，日本制定了《多极分散型国土形成促进法》，明确了“业务核城市”的法律地位和城市建设中享受的优惠政策。此外，“业务核心城市”的基础设施建设发展迅速。截至2000年，原来布局在东京市中心的部分政府机构的迁移工作已经基本完成，起到了缓解东京市中心区域一极集中问题的效果。
对于日本而言，维持和提高东京圈的活力同样十分重要
综上所述，二战后的日本一直将缓解“东京一极集中”问题作为国土政策的重点，但事实上这一问题至今也未能得到彻底解决，即便是在总人口数量减少的现在，东京圈依然保持每年10余万人的净流入。2020年，东京将举办奥运会和残奥会，还可能会出现新一轮的人口流入高潮。由此可见，疏解东京人口的工作仍然道阻且长。日本在2017年新制定的《首都圈整备计划》中强调，首都圈是日本人口最多的城市圈，聚集了政治、行政、经济等中枢功能。能够在发生巨大自然灾害的情况下依然保持这些功能的正常运行，是首都圈的重要职责。因此，日本计划在未来的10年里，争取创造不依赖东京圈的新增长点，振兴地方经济，确保国土的强韧化，以实现缓解“东京一极集中”问题的目标。
诚然，从国土均衡发展的角度来看，缓解东京的过密化和人口集中十分必要，但在经济全球化和亚洲地区主要城市迅速崛起的当前，维持和提高东京圈的活力同样十分重要。首都圈特别是东京圈，是牵引日本经济的“火车头”，如果东京得不到应有的发展，丧失“世界城市”的地位，就会被周边的上海、新加坡、首尔以及中国香港取代，这对日本来说将是灾难性的损失。东京圈一旦出现问题，对于日本经济来说，后果不堪设想。正因如此，日本不希望削弱东京圈的地位，而中央政府也认为增强国际竞争力是东京圈的重要职责，希望将东京圈建成能够吸引全球优秀人才和投资的创新型大城市圈。由此可知，如何做到既保持东京的竞争优势，又减轻“东京一极集中”的风险；既搞好“地方创生”，又保持东京圈的活力，是未来日本面临的严峻挑战。目前，日本正在策划一项推动东京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈经济一体化的国土综合整备计划——“超级巨大区域发展构想”。但该构想能否解决“东京一极集中”和“地方创生平衡”问题，尚需拭目以待。
（作者为中国社会科学院日本研究所副所长、研究员）
责编/孙渴 美编/杨玲玲
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
