【摘要】目前我国基层司法资源配备不足，尤其是基层的审判力量严重不足，不仅影响着审判机关的案件结案率，更影响司法为民的落实以及社会稳定和人民团结。要重视基层司法资源配置，实行深化改革，采取必要措施改进完善，筑牢基层司法，推动依法治国目标的实现。
【关键词】基层司法 审判力量 完善路径
【中图分类号】D926 【文献标识码】A
基层的司法资源和审判力量不足的问题普遍存在
基层司法资源存在不足。司法资源，是指由司法机构、司法人员和与司法活动相关的财政保障资源等形式构成的社会资源。在基层，司法资源表现出一定短缺。例如，在县一级的基层司法资源配置上，存在比较严重的问题，特别是老少边穷地区的县一级的司法资源配置的问题更为明显。基层的法院、检察院和公安机关、司法行政机关，都存在人员力量不足的问题，与之相配套的律师、公证、基层司法助理、人民调解人员等，都存在较大短板。首先是机构配置不齐，除了基本的司法机构依法设立之外，其他有关司法组织，例如调解委员会、治安保卫委员会等，不少虚有其名。其次是司法机关的司法人员数量不足，难以适应实际工作需要。再次，更重要的是基层司法人员的法律素质不符合要求，也缺少符合要求的人员补充司法队伍。最后，基层司法也缺乏充分的财政经费保障。
基层审判力量存在欠缺。首先，基层法院面临案件多、压力大的问题。就目前情况看，主要的一审民事、刑事、行政案件都集中在基层法院，受理的案件数量逐年增长，已经达到历史上的最高峰。其次，基层法院审判人员数量编制存在不足，受案数和审判力量不相适应。非审判人员占比也较高，不少法院的非审判人员超过审判人员，形成倒挂。同时，法院审判人员实行员额制，将不少原来办案的助理审判员等改任法官助理，使有审判权的员额法官数量较大减少。最后，由于案件数量多、审判力量不足，基层法院的法官办案压力大，不少法官白天审案，晚上处理判决书、调解书等，常年昼夜赶班，疲劳作战。
基层存在司法资源和审判力量不足问题的主要原因
司法资源的配置不完全符合向基层倾斜要求。国家建设的基础在基层，只有扎扎实实做好基层司法资源配置和审判力量调整，才能够实现依法治国的基础牢、根基稳。但是现实的情况是，越往上层，司法资源的配置就越高，不仅人员编制多，机构齐全，更重要的是财政保障充裕，有财力做好司法工作的经费保障。对上层的司法资源配备好，是应该的，可以推动全面依法治国；但是，基层的司法基础做不好、扎不牢，会影响到依法治国的根基稳定。
司法机关尤其是审判机关的人员配置不合理。基层法院存在非审判业务活动多，非审判人员多，非审判业务机构多。这三“多”，使基层法院乃至于其他基层司法机关在面临编制不足的困境之外，更增加了内部人员配置不符合司法机关职责要求的问题。法院内设机构中不少是政治机构、后勤机构以及其他非审判业务机构。非审判业务机构不断增设，就要从审判第一线的审判力量中抽调人员予以充实，大大地挤占了审判力量。再加上上级机关常常抽调法院干部参加各种社会中心工作，也一定程度上影响到法院的审判力量。
基层法院员额制改革取得了不错成效，但是也存在一定负面影响。一方面是进入员额的法官数额较少，另一方面是没有进入员额的法官只能作为法官助理，不能继续独立办案，不仅使基层法院的整体审判力量减少，而且存在协助法官办案的积极性不高的情况。这样，就使基层法院的审判力量实际减弱，进入员额的法官负担大大加重，即使审理了更多的案件，也仍然是积案较多，给审判工作造成影响。
基层司法资源未能形成合力和突出重点。基层司法资源配置存在顾此失彼，不能兼顾，只管主要机构，对相应的其他非主要部门和组织，则重视不够，不能形成司法资源的合力，在依法治国中发挥出更重要的作用。在基层法院的工作中，也存在工作布局和协调问题，并未把审判工作为法院工作的重中之重，切实把主要力量集中在审判第一线，做了不少不属于审判工作的工作，使基层法院的工作调度失衡，没有突出审判工作重心。
完善基层司法、解决司法资源和审判力量不足的路径
要把基层司法资源配置的工作放在基层基础工作的重要位置上来，充分发挥各自的职能作用，形成司法各部门的合力，推动依法治国的进程。在加强基层的审判、检察、侦查和司法行政工作的基础上，在基层设置好律师事务所、公证处、司法助理、人民调解委员会、治安保卫委员会、社区矫正等司法机构或者组织，改变机构不健全、工作效果不突出、力量不足的问题，解决好司法经费的保障问题。
对于基层法院的工作，需要提出改革的重点，改善审判力量不足的状况。首先，要明确法院的工作重心，明确做好审判工作是法院的主要任务、基本任务，集中力量做好审判工作，防止审判力量分散。其次，要解决基层法院机构臃肿问题，对那些不从事审判工作的机构、非审判业务机构进行精简，把法院干部充实到审判工作第一线，安排在各个审判庭中，使基层法院有足够的审判力量去审理不断增加的各类案件，提高结案率。再次，对于法官员额制，要根据实际情况，适当增加员额，让更多的法官能够在第一线办案，而不是因员额制改革而使审判力量受到削弱。最后，要在法院的人员调配上，为员额制法官的办案配备足够的辅助人员，做好法官审判工作的辅助工作，使法官有更多的精力审判案件。一个员额制法官，可以考虑最少要有一个法官助理，有一个书记员，形成一个审判案件的相对独立的组织，提高办案能力。此外，要保障相当数量的人民陪审员参加基层法院的审判工作。
对基层司法工作的经费要予以充分保障。没有足够的司法经费保障，对司法工作再重视，也解决不了基层司法工作的效率问题，也将影响依法治国的进程。在基层司法经费中，不仅使员额制的法官的薪酬保持相当的水平，而且要使其他的审判辅助人员以及其他人员，还有其他司法机关工作人员的薪酬得到充分保障。对基层司法人员的培训经费也必须予以保障，通过不断的培训，使基层法官、检察官、侦查员以及律师、公证员、调解员、治保员等人员，素质不断提高，适应新时期的业务要求，保障基层司法工作高效开展。对于司法机关、有关司法辅助机构的活动经费也要加强保障，让基层司法活动保持活力，不断前进和进步，从根本上保证基层的长治久安、人民的安居乐业。
对于基层法官、检察官等，可探索实行轮换制，保证基层法院的审判力量和基层检察机关的检察力量的业务水平有足够的保障，并且从制度上防止司法腐败发生。基层司法机构符合法律要求的人员不足，要从制度上解决。借鉴国外经验，可以推进实行法官和检察官轮换制。鉴于我国地域广阔的实际情况，可首先在省一级的地域内，实行法官、检察官的异地轮换。法院和检察院的人员在一定程度上和范围内进行异地交流，有突出效果。这样在一定程度上也会改善司法人员不愿意到基层工作的情况，基层审判力量的不足也会在一定程度上扭转。
（作者为中国人民大学民商事法律科学研究中心研究员、法学院教授）
【参考文献】
①李鑫：《国家治理现代化进程中司法资源分配问题研究》，《学术论坛》，2015年第2期。
②白彦：《司法公信力流失问题研究——以基层法官角色定位为视角》，《暨南学报（哲学社会科学版）》，2016年第1期。
责编/于洪清 美编/陈琳（见习）
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