【摘要】内部行政智慧化是政府行政管理现代化的重要内容。当前我国的内部行政智慧化主要有三种模式，即职能智慧化模式、产品智慧化模式以及用户智慧化模式。从地方实践来看，内部行政智慧化仍面临标准统一挑战顶层设计、技术进步挑战管理转型、数据协同挑战治理机制、长期发展挑战可持续性等问题，亟需以整体性治理为导向深化内部行政智慧化建设。
【关键词】内部行政 智慧行政 整体性治理 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
内部行政是与外部行政相对应的概念，指政府在机关内部的不对外界产生直接影响的工作活动。内部行政的对象主要是公务员以及政府内部的组织机构。在实践中，内部行政包括政府机关的内部管理、后勤服务、监督控制等，是政府机关正常运行的重要保障。党的十九届四中全会提出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。当前，加快发展内部行政智慧化，既是推动外部行政优化发展的重要支撑，也是建设中国特色社会主义行政体制的重要任务。
内部行政智慧化的三种模式
内部行政复杂而琐屑，但对政府运行而言却不可或缺，因此，这一领域也是应用信息技术最早的。从各地的实践来看，当前我国内部行政智慧化主要有三种模式。
职能智慧化模式，即以职能建设为核心的智慧化模式，通过信息技术对内部行政职能进行精细化管理，使之得以转变、提升。以贵州省为例，其以政务云建设为基础，建成并完善国有资产、公务用车、公共机构节能等工作的信息化管理平台，全面落实精细化管理。同时，贵州省通过大数据优化配置机关运行资源，通过政府采购全面推进服务社会化供给，通过全流程纪实管理形成监督数据约束，切实提升治理能力。职能智慧化模式的最大特点是将庞杂的服务职能从内部行政工作中分离出来，使内部行政工作专注于精细化管理和信息化建设，大大提高了工作效率。
产品智慧化模式，即以提升产品和服务的质量为核心的智慧化模式，通过信息技术实现更高品质、更低价格、高效控制、敏捷响应等目标。以辽宁省盘锦市为例，其以标准化为基础，在办公用房、公务用车、物业管理等方面通过使用智能化设备实现了集约高效管理。产品智慧化模式的最大特点是通过引入智能硬件、现代化管理方式等，迅速有效地提高内部行政工作的质量和效率。
用户智慧化模式，即以满足用户需求为核心的智慧化模式，通过信息技术提高便利性。以浙江省宁波市为例，其以自主开发的机关事务通APP为核心，优化办事流程，提倡内部行政事务网上一站式办理，从“最多跑一次”向“跑零次”转型。用户智慧化模式的最大特点是根据办公人员的需求推进信息系统建设，具有成本低廉、迭代速度快、使用效率高等优势。
内部行政智慧化建设的挑战
当前，内部行政智慧化已经成为提高外部行政效率、推进国家治理现代化的重要推动力。然而，从地方的实践结果来看，其仍然面临诸多挑战。
标准统一挑战顶层设计。标准统一是智慧化发展的客观需求。只有实现全国范围的标准统一，智慧化建设才可以做到规模效益最大、成本高度节约、运行效率较高，然而目前我国尚缺乏统一的标准化方案。因此，地方智慧化试点建设面临着标准的适应和改造问题。对此，应尽快总结相关经验，在顶层设计上对全国内部行政智慧化工作进行规划和设计。
技术进步挑战管理转型。内部行政智慧化不仅关系到效率的提高，也关系到体制机制的革新和改进。一方面，智慧技术的不断发展对内部行政管理人员的专业性提出了更高要求。大数据、人工智能、区块链等新技术的发展要求内部行政管理人员必须具备一定的知识储备和应用能力，这促使内部行政开始由权责管理走向专业管理。另一方面，随着技术的不断进步，对数据的分析和应用将从根本上改变传统政府的决策、执行、监督机制。因此，应建立完善利用大数据提高行政管理能力的体制机制，通过行政大数据实现更加科学的决策、更加有力的执行以及全流程的监督。
数据协同挑战治理机制。内部行政智慧化不是孤立的，而是与政府整体的行政改革相结合，为此，需要内部行政与外部行政的协同，破除不同部门、不同业务间的数据壁垒。实现数据协同必须要解决内部治理的体制机制问题。在实践中，一些地方的内部行政职能出现碎片化趋势。比如，一些地方出现了剥离内部行政部门管理职能的现象，把内部行政工作直接等同于服务工作，导致智慧化改革令出无门。由此可知，发展内部行政智慧化需要建立集中统一的治理机制，明确内部行政管理责权。
长期发展挑战可持续性。内部行政智慧化是一个长期的过程，不仅需要软硬件的投入，更需要不断地维护、更新、改造，以适应不断变化的时代。当前，内部行政智慧化改革仍面临可持续性的挑战。一是缺乏长期的预算制度安排，资金多来自于财政一次性或阶段性的支持。二是尚未专设智能化管理部门或处室，影响了机构职能的发挥。三是内部行政智慧化试点的依据是各地自发形成的各种“办法”，缺乏中央层面的具有约束力的文件。
以整体性治理为导向深化内部行政智慧化建设
要想解决内部行政智慧化发展中存在的问题，关键是打破内部行政中传统的部门、层级之间的边界限制，使信息技术成为政府内部统一的、可以不断改进的管理工具和管理方式。而采用整体性治理的范式探索深化内部行政智慧化改革，既是客观需求，也是有效手段。
建立集中统一的内部行政智慧化建设方案和标准。当前，内部行政智慧化建设已经具备了很多地方模式以及方案，但仅依靠地方创新难以实现全国范围内的标准统一。因此，应明确内部行政智慧化发展方向，将其作为智慧化行政的重要任务。应分类分步骤地建立标准体系，实现政府不同部门、不同层级间的标准统一、数据统一。
提高内部行政智慧化服务水平，重点加强政府与市场的合作。内部行政智慧化的发展不仅是线上的数据管理，也应当与线下的高质量服务对接。传统意义上，内部行政服务的整体化主要是由集中办公推动的。随着智慧化水平的提高，内部行政可以提供更加灵活、更加高效的服务。比如，公务出行的异地保障、省会城市跨层级用房统筹等。另外，智慧化带来的精细化管理有利于提高内部行政的服务供给能力。智慧化能够提供更多可操作、可控制的合同选择，使大量的内部行政服务工作可以通过不断改进的标准化政府采购合同进行。
形成可持续的工作改进机制。应加快对当前试点工作经验的集中总结，形成可持续的体制机制创新；建立健全内部行政智慧化工作的评价体系，提升工作人员的满意度。
（作者为中国社会科学院社会发展战略研究院助理研究员）
【参考文献】
①胡税根、王汇宇：《智慧政府治理的概念、性质与功能分析》，《厦门大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第3期。
②王佃利、吕俊平：《整体性政府与大部门体制:行政改革的理念辨析》，《中国行政管理》，2010年第1期。
③高建华：《论整体性治理的合作协调机制构建》，《人民论坛》，2010年第26期。
④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，《人民日报》，2019年11月6日。
责编/孙渴 美编/王梦雅
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