2019年末始于武汉并不断蔓延的新型冠状病毒肺炎疫情是一次重大公共卫生突发事件。自疫情发生以来，通过全国上下的共同努力，抗击疫情已取得明显成效，湖北省外新增感染数量连续下降，病毒蔓延趋势得到有效遏制。此次疫情来得很突然，可以看作对国家治理能力尤其是应急管理能力的一次突击检查。在应对过程中，我们看到了自身的优势，但也不能忽略其中存在的许多不足，特别是疾控体系建设的短板等，亟需进行深刻总结。
为应对疫情危机，我国建立常态化应急机制与高危预警制度，坚持统筹指挥全国“一盘棋”
建立常态化应急机制与高危预警制度，是从容应对疫情的基础。从猝然无准备到系统化抗击，这是一个动态的实践过程。经验与教训都将实质性地提升国家应急管理能力。从2003年的“非典”事件至今，我国一直处于经济高速发展期，并未出现重大公共危机。有观点认为，在这段时间，国内对于公共疫情的防范主要着眼于国际输入性疫情（如H1N1流感、中东呼吸综合征等）的严防死守，而对于“非典”这样内生性的超强度、超大规模的疫情较为乐观，风险预估不足。全社会“承平日久”，虽然期间也做了许多基础性的工作，但仍不够扎实，导致早期对全国性疫情缺乏足够的警惕与准备，消耗了宝贵的黄金介入时间。相关研究表明，全国性大疫情的病源性载体往往存在客观规律与场所分布，传染源头集中在若干动物身上，并且多从生鲜交易市场爆发。疫情暴露了国家常态应急方面的薄弱性，也为常态化制度建设指明了方向。因此，应对重点病毒源头予以常态监测预警，对高危场所进行重点监测预警；应对活禽市场、海鲜市场、野味市场、屠宰市场实行定点宰杀与注册经营制度；应确立全国拒绝食用野生动物的法律规范。人类进入“风险社会”，疫情是重要的系统性风险源，因此，应开展全面的制度性审视与完善，建立常态化机制。在日常应急管理实践中，应坚持“生命至上”原则。要以最好的准备、最坏的打算应对每一次突发公共卫生事件，即对任何疫情都要做到“如临大敌”。在常态机制建设方面，应从信息渠道扩展、联合协调指挥、应急管理流程、舆论宣传工作、法律法规体系、核心物资储备、社会参与机制等方面进行常态化备战。
统筹指挥全国“一盘棋”，是战胜疫情的关键。疫情即军情，大战在即，没有集中统一的指挥是不行的。早期疫情应对具有政策随意性与地方松散性。随着疫情蔓延全国，各地方急需统一领导与协调。党中央审时度势，果断成立中央应对疫情工作领导小组，实现全国“一盘棋”，形成政策合力，统筹指挥各地疫情应对工作；成立指挥领导机构，即“战时司令部”，进行全国性动员，统一执行中央政策。具体而言，国家紧急制定快递物流、交通运输、重点物资、医药研发、公共交通、生活服务等行业的税收优惠政策；在全国范围内，延长春节假期，引导群众在家自我隔离；紧急征用一批酒店、场馆、学校宿舍等公共场所，用于集中收治疑似患者、轻症患者进行医学留观；在救治方面不唯技术路线，强调中西医结合；以实际疗效为标尺优化诊疗方案，重点提高临床救治有效性；针对重点疫情地区，从各省调集医疗救援队与医学检测力量进行全方位支援；迅速开放第三方合规社会机构参与核酸检测工作；抽调全国优势资源，在临床实践、疫苗研发、药品研发、检测设备等方面进行重点科研攻关；从全国调集100余支队伍、1万多名优秀医务人员驰援武汉，统筹调配使用各方面医疗资源、医用物资，最大限度地提高运转救治效率；火速建成火神山医院、雷神山医院；紧急调集20支国家医学救援队，较短时间内建成3所“方舱医院”……可以说，“战时司令部”大大提高了应急管理效率，鼓舞了军心、民心，是打赢疫情防控阻击战的领导核心。
为应对疫情危机，我国各部门联防联动编织紧密应急政策网，强化地方属地责任与地方协调协作机制
各部门联防联动编织的紧密应急政策网，是提高疫情防控针对性的重要保障。在中央应对疫情工作领导小组的统一领导下，各部门各司其职、密切配合，紧急出台疫情期间特事特办的一系列应急举措。国家市场监管总局要求在全国范围内从重从快严厉打击疫情防控期间哄抬物价等相关违法行为；民政部紧急出台疫情期间不得进行婚姻登记的措施，并要求各地民政部门帮助监护缺失的儿童与家庭渡过难关；国家税务总局紧急出台增值税发票特事特办、延长纳税期限、在线业务办理等便利性措施，并对重点特殊企业进行税收优惠；中共中央宣传部调集三百多名记者深入湖北省进行采访，争取宣传主动权，鼓舞社会士气与信心；国家人力资源与社会保障部要求在全国范围内暂停供需对接会、现场招聘会、人力资源培训等聚集性活动；国家电网公司承诺疫情期间不停电，将全力做好供电服务保障工作；教育部将开学日期延后到全国假期之后，同时要求学校积极推进在线慕课教学……各部门形成政策合力，紧急应对异常情况，实现功能互补和有效保障。
强化地方属地责任与地方协调协作机制，是实现全国“一盘棋”的重要手段。中央成立领导小组之后，各地纷纷立下“军令状”，誓将疫情扑灭在本地区。明确各级政府的属地责任，层层压实责任，有利于打赢疫情防控阻击战。各地既有阻击疫情的重大责任，同时也担负保障生活必需品供应、维护社会秩序稳定、有序恢复社会生产等任务。面对疫情，要打破地方利益思维，坚持协调联动原则。在疫情发生早期，由于缺乏统一调度，地方“各自为政”，省际市际联动性较弱。有的疫情较轻的地区启动一级响应，而有的疫情较重地区却还处在二级响应状态。事实上，释放人口应坚持“负责任”原则，积极进行预警与协调，而非单纯地驱赶病源。当前，地方不协调问题在中央领导小组成立之后得到了较好地解决，目前各级党委和政府正按照党中央的决策部署，突出重点、统筹兼顾，分类指导、分区施策，相互配合、密切协调，力争把各项工作抓实、抓细、抓落地。
为打赢疫情防控阻击战，我国不仅要建立完善高效的公共安全信息传递与披露机制，同时也要紧紧依靠人民群众
建立完善高效的公共安全信息传递与披露机制。信息与情报是国家决策以及疫情应对的生命线，在疫情发生早期，信息传递存在障碍，披露机制效率较低，导致有效信息向上不能传达到决策层、向下不能传达到社会大众。第一，在疫情发生早期，相关信息是混乱的。从一开始的“不存在人传人”到后来的“确定人传人”。围绕此点的争论反映了我国应对突发公共卫生事件的无序和慌乱。此外，戴口罩等基本预防行为在早期也并不普遍（尤其是老年群体），更没有形成“减少串门聚会”的社会共识，增加了易感人群的暴露机会。在农村地区，由于人们风险意识淡薄等原因，出现了不少聚集性感染。当前，这一情况在国家统一领导尤其是中央领导小组成立之后得到了及时纠正，实现了疫情信息的公开、透明以及动态披露。第二，关于疫情拐点与峰值的预测信息较为混乱。对此，国家应统一口径，避免过早预测峰值导致民众麻痹大意，过晚预测峰值导致舆论紧张。第三，关于是否存在“超级传播者”仍不确定。这固然与科研和临床攻关的滞后性有关（由于病毒性状复杂），同时也表明国家的信息管控与引导机制需要进一步加强。健全疫情信息传递机制，应强化基层网点申报与互联网直报功能，充分发挥“智慧城市”的作用。这次疫情证明，互联网直报是必要的，但还需要继续加大信息系统建设力度，把工作做细做实。
紧紧依靠人民群众，组织动员全社会参与，打好“人民战争”。社会主义制度具有集中力量办大事的优势，这也在紧急状态与疫情防控方面得到了生动体现。疫情防控期间，我国再次彰显国家制度优势，创造人间奇迹。随着国家一声令下，拥有1000多万人口的大城市武汉一夜封城，民众自发居家隔离并主动上报亲友接触史，数万医务工作者逆行驰援武汉，火神山医院、雷神山医院火速竣工……中国速度、中国纪律以及中国精神，获得了国际社会的广泛认同。制度优势归根结底是人民对党的拥护、对国家的信任。党领导人民进行的疫情斗争获得了极大的系统性支持，社会各界献策、捐钱、赠物、出力：各级群团组织积极行动，自发协助政府开展知识普及、社区宣传、体温检测、网格治理、车辆检查、场所消毒、交通疏导等工作；文化艺术界人士加紧创作音乐作品，丰富人民群众文化生活；中国科协向全国科技工作者发出倡议，紧急开展疫情科普；慈善组织、教育基金会、行业协会、海外华侨等纷纷捐款、捐物。互联网世界也出现了“饭圈女孩”捐助的新模式，呈现高效性与自发性。全国近9000万党员行动起来，展现出共产党人的先进性。湖北省明确提出：“要组织全面排查，以网格为基本单元，整合调度党员干部、网格员、民警、医务人员、村民等力量，加强传染病防治法的宣传，采取上门排查、居民自查自报等方式，每日检测、逐一摸排，做到不落一户、不漏一人，全力切断传染源”。“一方有难，八方支援”，一幅全社会众志成城抗击疫情的生动画面已经形成。
为打赢疫情防控阻击战，我国不仅要强化物资保障与快递物流的“紧急指挥权”机制，同时要提升基层社区动员与政策执行能力
强化物资保障与快递物流的“紧急指挥权”机制。物资保障机制包括物资准备能力与物资送达渠道两个重要环节。疫情期间，社会性捐助热情高涨，相关企业加班加点生产。依靠强大的全产业链工业生产能力，物质准备与物资生产能力基本不存在问题。但是，物资送达渠道却有梗阻。中国拥有世界上最大的快递物流网络，急需物资却难以有效送达，为此引发了“物资一直在捐，为什么武汉还缺”的舆论质疑。除了医疗物资，生活物资也非常重要。有数据表明，疫情期间，由于庞大的“非接触性”生活用品的物流需求，之前并不景气的生鲜电商与冷链物流市场变得兴旺起来。生活用品（肉禽蛋奶菜）按时、足量、平价供应关乎民众生活、社会情绪以及社会秩序稳定。事实证明，疫情越严重，越需要物流，尤其是最后一公里的社区级微观物流。因此，在紧急时期，中国邮政可以代表国家接管中国境内的所有快递力量，进而行使“紧急指挥权”，尤其是在疫情严重的湖北省。除了中国邮政自身的快递系统与渠道，也应积极整合辖区内所有快递物流公司的渠道资源。疫情期间，应充分信任并发挥民营物流企业的作用。所有包裹只要通过消毒处理，就应该正常流通。毫无疑问，疫情会影响生产生活，但必须将其负面影响降到最低。
提升基层社区动员与政策执行能力。社区是国家治理的微观单元，国家政策的神经末梢与具体执行都在社区层面。针对此次疫情，学术界的一个共识就是“重新发现社区”。社区的角色被低估，其在国家治理现代化中的作用需要重新定位。社区不仅是日常生活场所，在危急时期也是避难所，不仅是抗击疫情的大后方，也是联防联控的第一线。除了承担救护任务的各级医院，基层社区也是本次抵抗疫情的主战场。疫情爆发以来，城市的社区居委会、农村的村委会等基层自治组织与各生活小区、物业公司、志愿者等紧密配合，严格执行国家与地方的疫情应对要求与安排。当前，国家的疫情防控政策得到了绝大多数社区居民的认可、理解与配合，全国范围尚未出现相关的社会骚乱或群体事件。实践证明，我国的基层动员能力与微观社区治理通过了历史性大考。社区严格执行疫情防控政策，针对社区成员有序推进体温检测、信息登记、知识普及、场所消毒、上报收治、物资发放、社区排查、心理疏导、应急培训等工作。可以说，社区的自治性、群众性、广泛性可以与国家主导互为补充。社区在自我组织、邻里互助网络、志愿者运行等方面的社会治理效能足以确保国家政策能够层层传导，不打折、不走样。社区已经成为外防输入、内防扩散的疫情阻击前沿阵地。
为打赢疫情防控阻击战，我国不仅要建立有效的网络舆情引导与个体心理疏导机制，同时要坚持完善法治体系
建立有效的网络舆情引导与个体心理疏导机制。在2003年“非典”疫情爆发时，我国尚未进入移动互联网时代，而在此次疫情爆发时，我国已经进入数字社会。进入移动互联网时代，互联网空间成为人类活动的新场域。因此，国家应急管理应利用新技术传播信息，助力疫情防控。当前，舆论工作的主战场已经延伸到了线上空间。我国民众居家隔离期间的主要生活娱乐是手机上网以及聊天互动，网络舆情引导工作的重要性随之凸显。在疫情期间，紧急生产和提供富有正能量的精神文化产品，已经迫在眉睫。因此，应高度重视新闻信息发布以及互联网舆论引导工作。疫情爆发以来，我国民众情绪与网络舆情出现了波动，先后经历了两种极端情况：早期，网民过度自信，认为疫情仅是局部的，是可防可控的；后期，陷入群体性恐慌。互联网不断出现的谣言引发了恐慌性物资抢购（比如口罩脱销、抢购双黄连等）。鉴于此，中共中央宣传部紧急派出记者采访团，重点宣传康复治愈案例以及抗击疫情进展，增强全社会信心。相关部门也通过相应措施积极引导，避免出现“互联网疫情”。心态稳定意味着局势稳定、社会稳定。当前，我国的网络舆情比较稳定平和，但也不能忽视民众的精神需求。国家应紧急调动专业力量，建立健全全国性互联网心理咨询制度，为民众输入正能量，使其有信心、有方向。
坚持完善法治体系，依法阻击疫情。法律法规与规章制度是保障疫情防控工作有序推进的行为准则。此次我国的疫情防控阻击战为持续推进法治中国建设、提升国家应急管理现代化水平提供了重要契机。疫情期间，我国社会治安总体稳定，虽然少数地方仍然存在反社会行为甚至违法犯罪行为，但并未对疫情防控形成干扰和阻碍。习近平总书记强调，“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展”。现今，我国重点打击暴力伤医、哄抬物价、抗拒疫情防控、制假售假、造谣传谣等违法犯罪行为，确保社会安定有序。对于囤积居奇、哄抬物价、倒卖物资等行为，给予严肃惩罚。未来，我国应根据新情况、新要求，及时修订《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国动物防疫法》《中华人民共和国野生动物保护法》《突发公共卫生事件应急条例》等既有法律法规，将疫情防控的有效经验制度化。比如，可以将个体恶意带毒传播行为列入刑法，并实施公民诚信联合惩戒；个体谎报体温、不配合政策等行为应纳入诚信档案；常态化严格管理活禽市场、海鲜市场、屠宰市场等，实行安全责任人制度；将野生动物捕捉、宰杀、贸易、消费的全过程列入刑法；全面禁止消费野主动物，彻底锁死病毒的传播源头，将人与动物、人与自然的关系提升到一个全新的水平。
实践是最好的老师。在战“疫”中检验和提高国家应急管理水平，最具真实性。应急管理是一个系统工程，“应”哪里？如何“应”？谁来“应”？“急”在何处？如何从容应对事件？如何有效整合政府、社会、市场和个人的力量？这些问题需要我们在坚持人民性、实践性、科学性的基础上去认真总结和反思。疫情的爆发既检验了国家应急管理、突发公共卫生事件应对的有效作法，也检出了存在的许多不足，为我们指明了改进的方向。
（作者分别为中南大学社会学系教授、博导 ;中共中央党校（国家行政学院）社会学教研室主任、教授、博导）
【注：本文系国家社科基金重大项目（项目编号：17ZDA117）、国家自然科学基金面上项目（项目编号：71673159）以及湖南社科基金智库专项重大委托课题（项目编号：17ZWA21）阶段性成果】
【参考文献】
①《中共中央印发〈关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知〉》，新华网，2020年2月3日。
②《打赢疫情防控阻击战 习近平给出四个关键词》，央视新闻客户端，2020年1月28日。
责编/孙渴 美编/李祥峰
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