摘 要：实现经济高质量平稳增长，不是简单的增长率问题，而是经济和社会发展如何协调推进的问题。当下，面对我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段、经济下行压力不断加大，叠加新冠肺炎疫情自武汉蔓延至全国的复杂局面，要坚持以经济安全维护社会安全，深化改革开放，始终把“稳就业”放在首要位置，从经济安全角度确定政策方向、政策力度和政策实现方式，实现经济高质量平稳增长和社会和谐安定公平。
关键词：中国经济 高质量增长 财政政策 社会安全
【中图分类号】F124 【文献标识码】A
经济平稳增长是必然趋势，而当前需要解决的核心问题是实现经济的高质量平稳增长。所谓高质量包括两层含义：一是经济增长率稳定在较高水平上。从我国实际情况看，今后应托在5%左右的水平；二是能够让所有人的获得感都有所提升。显然，这不是简单的增长率问题，而是经济和社会发展如何协调推进的问题。因此，必须多管齐下，找准切入点。
深化改革开放扩宽发展空间
“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招。”改革开放在我国当代经济发展中具有关键性意义。目前，改革已走入深水区，大力推进改革可为经济高质量平稳增长拓展制度空间。
从历史上看，改革始终是我国经济增长的持续推动力。90年代初的国有企业改革，极大地破除了“大锅饭”“铁饭碗”的低效率生产机制，乡镇企业、民营企业等市场主体的积极性、主动性、创造性被激发出来，拉开了90年代以来经济高速增长的序幕；21世纪初，我国加入世贸组织，不断扩大开放程度，以开放倒逼改革，提升了我国企业的要素生产效率，推动我国经济持续高速发展。十八大以来的“放管服”改革成效明显，按照世界银行2019年10月发布的《2020营商环境报告》，我国营商环境在全球190个经济体中跃居第31位。
目前，我国再次进入改革的关键期，今后应继续坚持市场化改革方向，大力推进各项改革，让市场在配置资源中起决定性作用。其中至为关键的是要进一步深化“放管服”改革：一是进一步简化各项审批程序，特别是基层政府应着力优化消费环境；二是深化关键举措，如在近年来开展的农村土地制度改革中要进一步盘活农村居民宅基地；三是深化收入分配制度改革，着力推进优化按要素分配制度。
中国是一个发展中大国，从一个经济大国、开放型大国转向经济强国、开放型强国客观上要求我国继续内外并重，进一步扩大开放。为此，应进一步开放自然垄断行业的竞争性业务和开放竞争性服务业，有效地倒逼改革，摈弃不利于行业发展的低标准，汰弱留强，提高企业竞争力。同时，通过在港口、交通枢纽和边境地区设立自由贸易区，进一步吸引外资，引进国外先进技术与管理经验，繁荣港口，刺激交通运输、物流业发展；与其他国家共建“一带一路”，和各方一起打造国际合作新平台，为世界共同发展增添新动力。
稳就业为新形势下的经济增长提供人才资源保障
就业事关国计民生，从来就不是一个单纯的经济问题，而是一个社会问题乃至政治问题。如何稳定就业、解决就业是党和政府一直以来高度关切的问题。2018年7月，中共中央政治局召开会议，指出要抓住主要矛盾，提出“六稳”举措，做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作。其中，稳就业更是被放在首位，可见其重要性。
就业与经济增长之间存在高度正向关联性，美国经济学家阿瑟·奥肯提出的奥肯定律（Okun's law）指出， 一般而言，经济增长会带动劳动力需求的提升，进而提升就业水平；反之，失业率越高，经济增速越慢。其背后的逻辑不难理解，如果经济增长速度快，那么就业需求岗位多，就业水平就会增长，失业率下降；反之，如果经济增长速度慢，对劳动力需求量下降，就会导致就业岗位减少、失业率增加。通过对美国经济增长水平与就业水平数据的观察，奥肯认为，一般失业率与经济增长速度的比例为1：2，也就是说，经济每增长1%，失业率会下降0.5%左右，也就是就业弹性比在50%。
而当我们观察中国就业的实际情况，会发现虽然经济增长和就业增长之间存在一定的同步性，但并不存在奥肯定律所认为的1:2的关系，而是远远低于这一比例。考虑到官方公布的失业率为城镇登记失业率，其适用范围较窄且过度平稳，并不能完全反映真实就业情况。因此，我们一般通过就业人员增长率来表示实际就业情况。而在人口不断增长的情况下，用就业人数增长率反应的就业情况可能并不好于、甚至差于当时的实际情况。
由表1可看出，经济增长率与就业增长率并非同等程度变化。例如，在GDP增速为两位数的2003至2007年，我国经济增长速度分别为10.03%、10.09%、11.31%、12.68%、14.16%，但同期就业人数增长率仅为0.62%、0.72%、0.52%、0.44%、0.46%。甚至在2018年，经济增长速度为6.60%，而就业增长率为负数。从过去20年的统计数据看，我国就业弹性长期保持在5%以下，特别是2005年以后，GDP增长对就业的拉动作用大幅降低，这说明奥肯定律并不适用于我国。
奥肯定律在我国失效，经济增长与就业增长不同步的一个重要原因是经济增长存在结构性问题，容易引发结构性失业（Structural Unemployment）问题。所谓结构性失业，是指随着产业的变动，劳动力需要快速适应新的产业结构，但是劳动力自身的适应能力是有限的，因此会出现劳动力市场的结构与产业劳动力需求结构不匹配的问题，从而产生结构性失业。
在过去的四十多年中，我国经济结构发生了深远的变化，第一产业占比大幅下降，第二产业、第三产业在国民生产总值中的比重快速提升。一般认为，经济结构的转型升级会带来两个方面的影响：一是增长效应，即通过创造新的产业机会，产生大量新的就业岗位；二是替代效应，即新产业的就业机会对原有机会的替代。从我国统计数据来看，在2008年金融危机之前，产业结构升级的增长效应较为突出，特别体现在农村劳动力由第一产业向第二、第三产业转移。例如，从2002到2007年的五年期间，第一产业的就业比重从50.0%下降为40.8%，而同一阶段第二产业就业人口占比从21.4%上升为26.8%，而第三产业就业人口比重从28.6%上升为32.4%。大量劳动力进入第二、第三产业的原因之一是2002年之后的新型工业化——工业产业结构升级，吸纳了大量农村剩余劳动力。
但随着我国经济从高速增长向高质量发展转变，且经济下行压力不断加大，产业结构转型升级成为我国经济持续健康发展的必由之路。这意味着，吸纳大量中低端劳动力的劳动密集型加工企业开始逐步丧失竞争优势，面临或转型升级或退出市场的压力。而转型升级为资本密集型和技术密集型企业，这些企业会大幅削减传统岗位，从而导致大批人员失业。例如，有媒体报道称国内著名电子代工厂商富士康在引入机器人后，两年内陆续裁员5万人。这是产业结构转型升级对就业产生影响的典型体现。
显然，随着经济发展方式的加速转变和产业结构的不断转型升级，结构性失业问题将会长期存在，如何平衡高质量平稳增长与稳就业的问题，不能仅仅依靠市场这只“无形的手”，更需要政府的高度参与。这是因为减少失业与提高经济效率、降低企业成本往往是矛盾的。特别是在未来，增长将处于长期平稳的阶段，企业对劳动力的需求更加疲软，对就业促进机制也会更加依赖。党的十九届四中全会提出，健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，因此，今后应在保证经济高质量发展、继续深化推进供给侧结构性改革的同时，实施有助于吸纳就业、稳定就业的经济政策，实现稳就业与经济增长的平衡。
一是实施结构性货币政策，降低实际利率水平。应继续针对小微企业实行定向降准，扩大针对扶贫贷款的抵押补充贷款（PSL）规模，从而降低中小微企业、扶贫项目的融资成本。
二是针对重点人群，做好就业促进工作。做好高校毕业生就业、退伍军人安置工作，灵活运用失业保险基金结余，强化职业培训；通过给予适当的补贴，鼓励企业通过招用贫困人口、城镇登记失业人员，支持困难群体就业，减少结构性失业。其中，尤为重要的是创造机会均等局面。目前我国在就业机会均等方面还存有诸多问题。突出问题是名校效应。所谓名校效应就是国内外名牌大学毕业生就业机会多，一些知名国有企业招录高校毕业生时通过设定毕业院校名册把非985、211学校的生源排斥在外。与之相呼应的是，国内各大名校在研究生招生时采用推免方式把大量非本校学生排斥在外，人为造成了就业、升学的不公平。对此，应设立相关法规条规，禁止企业特别是大型企业设立招录人员毕业院校名册，以便让所有高校毕业生都有资格参与就业竞争；同时，取消高等院校研究生录取的推免方式，所有考生一律参加全国统考。
优化财政政策保障经济安全
经济高质量平稳增长并非单纯的经济问题，最终甚至关乎社会安全。若没有社会安全度的不断提升，就没有政府公信力的提升，这关乎党的执政方针的落实。2019年12月新型冠状病毒肺炎疫情自武汉蔓延开来后，党中央、国务院及时动员全国力量，各部门协调配合联防联控出台多项政策控制疫情，很快取得重大成效。这次疫情防控对我国的社会制度是一次考验，各项举措短时间成效显著，充分表明只有中国特色的社会主义制度能够救中国、治理好中国。同时，从此间人财物调配和全社会稳定程度看，建立完整自主的工农业生产体系、物流体系、基础设施体系和国有经济体系（包括国有金融体系）是完全必要的。恰恰是这些体系的完备，使拥有14亿人口的国家在疫情突发期间没有出现过度恐慌、物价飞涨、病无所医、物资匮乏等问题，保证了社会安全。因此，今后，中国必须坚持中国特色社会主义制度不动摇。
财政是社会安全的基本资金保障体系，社会安全赖以存在的经济体系的运转与财政政策的支撑密不可分。具体来说，财政对农业每年6000多亿的大量投入和减免税政策支撑了农业生产，使我们的饭碗端在了自己手里；增值税税率大幅下调和企业所得税加计扣除政策维持了门类齐全的制造业的稳定，每年上万亿规模的基础设施投入使基础设施供求平衡度不断提升；如此等等。积极的财政政策要提质增效理应聚力社会安全，从当前疫情防控实践启示角度看，仍需更多从经济安全角度确定政策方向、政策力度和政策实现方式，具体可从如下几方面入手。
第一，继续实施减税政策。针对疫情对经济的负面影响，近期出台了一系列减税政策，涉及增值税、个人所得税等多个税种。但这些政策总归是应急之策，现在还应探讨维护经济安全和社会安全的长期税制安排，比如增值税改革。前期降低了两档标准税率，下一步则应继续推进简并税率，把目前的三档标准税率简并为两档。对此，可考虑再度降低税率，把13%的高档税率下调至10%，取消9%的中档税率，低档税率仍可保持6%。这样做有三点积极意义：一是把最高税率与低档税率的差距缩小3个百分点，可确保增值税收入降幅平稳；二是调低最高税率可大幅减轻工业品生产和流通的税负，从而确保工业生产体系和物流体系的完整性和长期可持续；三是两档税率差距缩小可减轻改革难度，不至于使各行业在税率遵从上过度讨价还价，更多地体现了行业税负公平。
第二，加大支出结构调整力度。与发达经济体相比，我国支出结构离散度比较高，个人间转移性支出比重相对低，购买性支出和资本性支出比重比较高，其突出表现就是经济领域投入较多。从实践效果看，这是中国经济发展模式选择的必然结果，也确保了以经济安全维护社会安全战略的落实。但这次疫情也提示我们有必要再度调整支出结构。具体讲有如下三个方面问题需要解决：一是调整农业投入结构。目前农业投入资金量大但高度分散。农业生产基础环节投入相对不足，特别是种业发展投入相对薄弱。今后应在种子的生产、流通和储存三个环节同步加大投入，把农民的农产品生产补贴和国产种子的推广结合起来，以逐步降低对国外种业的依赖，真正把饭碗端在自己的手里。二是加大物资储备投入，物资储备事关社会安全，更是应对紧急状况的基本物质手段。目前我国的物资储备支出在2000亿规模左右，占财政支出比重约为10%。从14亿人口和突发事件频率以及产业波动程度看，投入规模明显不足，今后应加大投入。其中至为重要的是调整储备结构。目前储备结构过于单一，基本上以粮油产品储备为主，今后可从实物储存投入和增加储备基金投入两方面入手，增加日用工业品、基本医疗物资等物资的储备投入。三是增加公共卫生投入。本次疫情应对暴露出了预算安排上的问题。比如短短两个多月的时间安排了800多亿投入，这从反面说明原有年度公共投入规模不能应对公共卫生支出需求，今后公共卫生投入应向卫生监督和重大流行病防控研发项目倾斜。
第三，加快深化预算管理改革。本次疫情扩散面宽、扰动性强，直接影响要素流动。在此背景下，经济下行压力增强带来的减税额快速增加，外加政策性减税，2020年税收增速势必低于2019年的1%。为此，只有加强预算管理才能缓解收支矛盾，必须依靠用好资金应对支出需求扩张，而不能靠赤字急剧膨胀来满足支出需求。在当前的形势下，尤其要高度重视防控物价上涨，其中更为重要的是防止出现赤字扩张型通货膨胀。加强预算管理本质上是化解至少是缓解财政收支矛盾的基本途径。加强预算管理治本之策是深化预算管理改革。做到这点可从三方面入手：一是加快完善支出标准体系建设，其中至为重要的是调整支出标准结构，降低一般性支出的支出标准水平；二是加强推进政府购买服务。事业单位供养是我国财政支出的重头，今后应在加快推进事业单位改革基础上优化财政支出。为此，有必要通过简并机构、稳定队伍的方式来减少事业单位数量，其后通过政府购买服务的方式实现公益类事业单位部分财政拨款的拨改买。这样做即可节约资金又可提高资金使用效率；三是完善预算绩效管理。在这方面，关键是强化绩效评价结果运行，坚决把基本支出绩效评价与人员经费支出挂起钩来，坚决通过绩效评价压缩掉不必要的项目支出。
【本文作者为中国财政科学研究院研究员】
参考文献
[1]周武英：《内外并重进一步扩大对外开放》，《经济参考报》，2018年12月21日。
[2]唐少清：《基于开放经济新体系的自贸试验区创新发展研究》，《中国软科学研究会2019年中国软科学文集》，北京:中国软科学研究会，2020年。
责编：罗 婷 ／ 董 楠