摘 要:新型冠状病毒肺炎被确认其病毒来源与野生动物有关，是继2003年非典疫情之后又一次由于人类食用野生动物而引发的传染病疫情。同时，野生动物保护问题也由此再次受到关注。当前野生动物保护在立法和执法管理等方面存在短板，亟需破解“立法不明”“管理不彻”“执法不严”“监督不力”等问题，并积极探索我国野生动物保护的法治化路径。
关键词:野生动物保护 新冠肺炎 法治化路径
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
从2019年底到2020年初，新型冠状病毒肺炎疫情迅速发展成为全国性公共卫生事件。研究认为其病毒来源为武汉华南海鲜市场销售的野生动物及它所污染的环境，对于野生动物的保护由此再次受到关注。一夜之寒结不成厚冰，此次疫情并非第一次由于人类食用野味而引发大规模的公共卫生事件。从2003年的SARS非典疫情到17年后今天的新冠肺炎疫情，追根溯源，都起因于野生动物。据网传的华南海鲜市场野味报价表显示，国家重点保护野生动物以及“三有”野生动物赫然在列。病毒与动物共生，而破坏自然环境的恶果终将由人类自食。
一场由错位的野味饕餮引发的全国战“疫”，也引发公众对于野生动物保护的深刻反思：当前野生动物保护存在哪些问题和阻碍，以及野生动物保护之路应当如何走下去？
问题溯源：野生动物保护难有进展，原因何在
野生动物保护范围较为狭窄且保护名录存在滞后性。对野生动物采取保护措施的前提是明确界定所保护野生动物的概念和范围。国际上将野生动物定义为“所有非经人工饲养而生活于自然环境下的各种动物”。我国《野生动物保护法》规定保护的野生动物是“珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”。因此，在现行野生动物保护法律框架内，“三有”标准是我国长期以来遵循的保护范围标准。但保护范围仅限于列入《国家重点保护野生动物名录》（约包含300多种）和地方制定的野生动物保护名录的重点保护野生动物，其余的野生动物相应地被称为“非重点保护野生动物”。与自然界生存的数以千万计的野生动物种类相比，能够被“幸运地”纳入保护名录的种类范围明显较为狭窄，大量的“非重点保护”野生动物则成为法律保护的盲区。还有许许多多可能成为病毒宿主的野生动物未能纳入管理之中，依然逍遥“法外”，难逃人类“毒手”。
野生动物法律保护手段尚待改进且利用环节问题突出。《野生动物保护法》第21—23条设置了严格的野生动物交易和许可制度，但对相应法律责任仅规定了没收、吊销、罚款的普通惩罚措施，相对于因为食用野生动物而导致的大规模公共卫生事件这一严重后果来说处罚较轻，并且在我国当前的法律体系中并未规定因交易野生动物导致突发公共卫生事件应承担何种责任。当前野生动物保护遵循“保护优先、规范利用、严格监管”的原则对利用野生动物的行为予以管制，并通过“猎捕证”“繁育许可证”等许可制度以及配套的法规规章实施管理。然而，野生动物的合法利用问题恰恰是管理的最薄弱环节。对于人工繁育野生动物，实验室及相关保护机构管理混乱，不乏借机牟利的行为。另外，我国的食品安全法、检验检疫法也仅是规定只要能够证明合法来源和检疫合格的野生动物即可正常交易，对野生动物的利用所带来的现代社会的风险问题缺乏前瞻性应对措施。例如，因出售和食用野生动物引发的重大公共卫生事件及其应对在法律法规方面还是空白；对于“出售、购买、利用国家重点保护野生动物及其制品”行为所带来的后果法律预设不足；对于禁止食用野生动物的问题也没有明确法律规定。
野生动物保护监管不严、执法不力是问题关键所在。尽管我国的《野生动物保护法》尚待进一步改进，然而若能充分利用好现有法律法规设定的管理制度与监管手段，依然不至于导致野生动物滥捕滥杀、交易和食用的恶性后果。十分普遍的违法违规现象，客观上反映了野生动物保护法确立的“严格监管”的举措并没有落到实处。在华南海鲜市场，“野味”成了人人皆知的“秘密”，许多商家并未严格履行法律规定的证明来源手续和遵守相关的检疫标准制度， 肆意猎捕、杀害、出售野生动物，其中不乏国家重点保护野生动物，可见平日审批和检疫程序形同虚设。因此，监管不力、执法不严是野生动物保护的主要矛盾和关键问题所在。
前路茫茫：野生动物保护法治化路径何在
“立”：明确野生动物保护范围，建立“双向清单”和“预警制度”，破解“立法不明”问题
按照目前的《野生动物保护法》及其配套法规、规章，“名录制”是确认野生动物保护范围的主要方式。但自然界的野生动物物种复杂多样，名录制不可避免地会对野生动物物种的保护挂一漏万。为解决保护名录的现实滞后性问题，未来的修法方向，一是建立“动态名录制”，利用互联网和大数据等平台，定时、及时更新重点保护野生动物名录。经过科学评估，将一些极易携带病毒的常规野生哺乳动物，以及“三有”之外的容易引起突发公共卫生事件和易导致生态失衡等环境和公共问题的野生动物纳入管理范围。二是建立“双轨保护制”，采取“重点保护与普通保护相结合”的原则，对珍贵、濒危，符合“三有”标准的重点保护野生动物继续采用先前的重点保护措施，对普通的野生动物则采取较为普通的保护措施，从严设置监管措施。三是建立“双向清单”和“预警制度”，针对不在名录中的野生动物会被猎捕、杀害、食用等问题，建议在野生动物保护的配套制度中建立清单制度和预警制度，一方面制定许可食用、加工、运输的野生动物品种正面清单，另一方面制定禁止捕杀、加工、运输、销售和食用的非许可野生动物品种负面清单。更重要的是，要把一些可能引发公共卫生事件和区域生态失衡事件的野生动物纳入红色预警保护范围。
“管”：规范分类管理、环节管理，建立部门协作、全面管控与风险评估制度，破解“管理不彻”问题
无论是为了繁衍物种，还是进行科学研究，对野生动物的利用有其现实必要性，但对于野生动物的利用应规范引导，严格管制。在具体管理制度上，一是进行区分目的管理，对于从事野生动物科学研究、人工繁育以及其他利用目的活动，分别设置不同的管制目标、强度和手段。二是实行全过程管理，可以参照对危险废物的特别管理制度对捕猎、繁育、运输、储存、转让、食用野生动物进行全过程监管，各个利用流程都要加强管理，不可偏废。三是加强各执法部门的协作，建立部门间、区域间的监管协作机制，健全联合或者协同执法机制，严厉打击野生动物违法违规捕猎、繁育、运输、买卖、走私、食用等行为。四是构建由国务院野生动物保护主管部门会同国务院卫生行政部门组织开展的公共卫生风险和生态环境评估制度，针对重点区域、重点物种开展定点整治，由点到面，实现全方位管理。
“执”：完善权力清单制度，权责一致，奖惩有度，破解“执法不严”问题
执法不严，是野生动物保护中存在的沉疴。针对执法机关不作为、慢作为、乱作为问题以及各地方各部门的互相推诿问题，一方面，要完善权力清单制度，确保权责一致，建立失职责任倒追机制；另一方面，可以考虑建立对于恶性野生动物违法违规捕猎、繁育、运输、买卖、走私、食用违法人员征信黑名单。结合当下互联网手段，为野生动物保护寻求新的出路。如上海市便将个人隐瞒疫情者列入征信黑名单，加大惩处力度，可以借鉴成为常态信用机制。
此外，通过立法“一刀切”的方式全面禁止食用野生动物在实践中难以操作。在无法完全避免食用野生动物的情况下，相关执法机关可以充分利用并执行好现行的食品安全、卫生防疫、市场监管等方面的法律法规，从野生动物的获取来源、贩售、加工等环节，从根源上杜绝因食用野生动物而引发公共安全问题。
“监”: 建立全方位监督机制，公众参与、司法监督协同监管，破解“监督不力”问题
人民是最强大的监督力量。《野生动物保护法》规定“任何组织和个人都有权向有关部门和机关举报或者控告违反本法的行为。野生动物保护主管部门和其他有关部门、机关对举报或者控告，应当及时依法处理”。然而，正是某些相关部门、相关干部的不作为才导致了公众的“监督”落空。为此，可以考虑将野生动物的保护纳入公益诉讼范畴，把野生动物作为一种生态资源和生态价值纳入公共利益的范畴。对于非法猎捕、杀害、贩售、驯养、繁殖野生动物等不法行为，以及在执行野生动物保护法中执法不力、监管不力的行政机关及其执法人员，皆纳入公益诉讼的范围，具体可根据违法主体、事由区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。
结论
《野生动物保护法》虽在未来修订中或能对存在的具体问题进行修补，但受其立法目的与原则的限制，从根本上难以担负对动物进行全方位保护的重任。为解决动物的全方位保护问题，环境法学界的先行者们在十多年前便在《中华人民共和国动物保护法》(专家建议稿，2009)中提出立法确立“动物福利”“反虐待”等理念，并对各类动物实行分类保护的详细规定，以期对动物实行全面、分类的有效保护。然而，立法的进程并非如少数呐喊者、“吹哨人”那样预见、超前，也许这次由食用野生动物引发的新冠肺炎疫情会是新的立法的开端。
【本文作者为山东大学法学院教授，山东大学生态文明与环境资源法治研究中心主任】
责编：司文君 / 贺胜兰