随着新型冠状病毒肺炎疫情的蔓延，越来越多的证据表明，此次新型冠状病毒的源头来自野生动物贸易市场。当前，我国对于利用和经营野生动物制品更多停留在相关法律对其的限制层面，并未严令禁止。为此，需要我们在监管、立法等环节更好发力，同时使主管部门及执法部门在管理野生动物非法贸易、杜绝野生动物非法食用等方面发挥更大作用，以确保今后能更好地从源头对重大公共健康风险进行控制、维护社会安全稳定。
2月初，《国家治理》周刊围绕“野生动物保护立法执法管理”这一主题对相关领域的权威专家进行了采访，并将专家观点、建议进行了归纳整理，在此呈现。
新型冠状病毒肺炎疫情的爆发需要我们重新审视野生动物保护
孙全辉：2003年SARS疫情肆虐期间，社会上就有过关于禁食野生动物的大讨论。新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，禁食野生动物又一次成为各方关注的焦点话题。或许是吸取了SARS疫情的教训，此次疫情爆发后不久，野生动物主管部门便宣布，在疫情解除前暂停国内一切野生动物交易。临时禁令的出台主要是基于疫情防控的需要，但客观上却有助于遏制市场对野生动物的需求，促进野生动物保护。
周 珂：国家市场监管总局、农业农村部、国家林草局发布的2020年第4号公告，要求全国疫情期间禁止野生动物交易活动，消费者要充分认识食用野生动物可能带来的健康风险。2020年2月2日，市场监管总局联合中央网信办等十部委（局）召开打击野生动物违规交易专项执法行动部署会议，疫情期间严禁任何形式的野生动物交易活动。这表明了国家相关主管部门对交易和食用野生动物的危害性认识上的提升，既是清理整顿野生动物交易市场的大好时机，也是推动相关法律制度进一步修改完善的契机。
颜运秋：1988年我国野生动物保护法首次立法，后又经过了2004年、2009年、2016年和2018年多次修正和修订。近年来，尽管执法机关破获了一些非法捕猎、运输、买卖和走私野生动物的案件，并取得了一系列成效，但违法者公然销售野生动物及其制品却无人监管、甚至有人举报也无人查处等现象依旧存在。这些乱象或是引发本次新型冠状病毒肺炎疫情并最终成为全国性甚至世界性公共卫生事件的重要诱因。在非典发生十七年后，新型冠状病毒肺炎疫情再次出现，让野生动物非法交易和食用再遭口诛笔伐，暴露出现行野生动物保护方面存在的一系列亟待解决的问题。当前已经到了必须切实有效保护野生动物、尽快修改完善我国野生动物保护法的时候。
刘 鹏：近日，中共中央政治局常委会专门就下一步疫情防控工作召开会议，强调“要加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易”。虽然目前对于新型冠状病毒的来源和宿主仍然有待进一步考证，但几乎可以肯定的是，野生动物是新型冠状病毒的重要载体，非法野生动物市场和贸易，已经成为公共卫生风险的重要源头之一。取缔和打击非法野生动物市场和贸易，不仅仅是保护生态环境的问题，而且已经上升到了公共安全的战略高度。
完善野生动物保护法所具有的重要意义
孙全辉：野生动物保护事关民生国运，事关生态文明建设大局。野生动物贸易屡禁不止充分说明了我国在野生动物保护方面还存在很大空白。野生动物贸易，无论是合法贸易还是非法贸易都突破了人类与野生动物的安全界限，同时也打破了二者之间长久以来的平衡。在贸易驱动下，越来越多野生动物被捕捉、饲养和买卖，沦为交易的牺牲品。在利益的倾轧下，越来越多物种濒临灭绝，大量被交易的野生动物也饱受折磨。从疫病防控的角度，打破自然规律，增加与野生动物的接触，势必会加速病毒的扩散和传播，威胁人类社会安全。
颜运秋：据科学界现有的研究结果，人类约70%以上的传染病与野生动物有关。从公共健康保障角度讲，不当利用野生动物的巨大风险性及其导致大规模疫病传播的可能性未受到足够重视，是引发17年前的非典和如今的新型冠状病毒肺炎疫情的重要原因之一。保护野生动物，不仅要考虑其对人类的经济价值，更要站在维护公共健康安全的角度，加强对野生动物疫情的防控。
刘 鹏：我国既是世界上野生动物种类最丰富的国家这一，也是非法野生动物交易规模最大的国家之一。此外，打击非法野生动物交易也是国际社会的重要共识。
对野生动物保护的认识需要更新与强化
孙全辉：我们需要转变野生动物保护观念，摒弃以往那种为了“资源而保护”的功利观，不要继续把野生动物保护当作产业来经营管理，同时，我们要警惕“野生动物可以被驯化”的错误论调。商业利用野生动物本身就是违背保护野生动物初衷的。野生动物保护是一项公益事业，但却一直被当作产业来管理和经营。禁食只是治标，只有全面禁止商业繁育才是治本，否则就是换汤不换药，相关问题今后还会层出不穷。
周 珂：我国《中华人民共和国野生动物保护法》对野生动物的保护基本上是将其作为自然资源对待，而对野生动物保护不利可能对人类健康和安全造成的危害缺乏认知。
颜运秋：现代社会中很多人仍信奉野生动物具有“进补”的功能等陈腐观念的存在导致野生动物猎捕、贩卖、运输、杀害、走私，食用野生动物的现象屡禁不止。此外，食用野生动物的行为多是私人家庭行为，很难被发现和查处，加大了治理难度。因此，需要加大对野生动物保护的宣传力度，改变国民对野生动物不敬的传统饮食习惯。这次新型冠状病毒肺炎疫情的出现和迅速蔓延全国的残酷事实带给国人的教训不能说不深刻了。观念的改变是立法和执法的基本前提，如果观念没有改变，再好的立法制度和再完备的执法体系也很难发挥作用。
相关文法条例覆盖不全、执法不力导致野生动物保护不足
颜运秋：《中华人民共和国野生动物保护法》突出珍贵、濒危野生动物的保护固然没错，但却忽视了对一般野生动物的保护。鉴于食用一般野生动物存在传播病毒的高风险性，应将其尽快纳入法律规范的范畴。此外，公益诉讼制度的缺失也削弱了野生动物保护力度。民事诉讼法、行政诉讼法、环境保护法等法律都已经明确规定了公益诉讼制度，《野生动物保护法》作为环境保护法的子法，本应当在2018年修改的时候也明确规定公益诉讼制度，可惜却成为了一个疏漏。
周 珂：我国对非法交易、食用野生动物的执法配套规制严重不足。从法律层面来看，我国《野生动物保护法》保护野生动物范围较窄，并没有完全禁止以野生动物及其制品为食物；《动物防疫法》主要是针对家畜家禽和人工饲养以及合法捕获的动物；野生动物既非《食品安全法》保护的食品，也非《农产品质量法》保护的初级农产品。野生动物保护法第三十条的规定，“禁止生产、经营使用国家重点保护野生动物及其制品制作的食品，或者使用没有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品。禁止为食用非法购买国家重点保护的野生动物及其制品”。对于有合法来源证明的非国家重点保护野生动物及其制品制作的食品和合法与不合法边缘的野生动物及其制品，立法并没有明确禁止，例如实验淘汰动物包括野生动物。实验动物管理过程中涉及生产、使用、运输、尸体和废弃物处理等多个环节。其中，实验后动物的处置是安全管理的关键一环，不当处置极容易造成环境健康风险进入人类社会和自然环境，造成公共卫生风险和生态安全风险。
吴诗宝：对于此次疫情的爆发与蔓延，有一系列的问题亟待回应。华南海鲜市场野生动物经营销售的野生动物来源是否合法？当地野生动物执法管理部门对华南海鲜市场野生动物销售行为有没有进行过执法检查和监管？为什么至今还未见相关野生动物执法管理部门对华南海鲜市场野生动物经销商销售野生动物行为的合法性进行调查，对非法经销商进行处罚、追究法律责任？怎样防止类似的事件再次发生？究竟有没有机构对武汉野生动物执法管理部门的执法管理行为进行监督？以上问题的存在都直接或间接反映出当前我国在野生动物保护领域执法不力的普遍现象。
刘 鹏：多年来，非法野生动物市场和贸易屡禁不绝，因此要使这项措施真正落地，就必须大力强化非法野生动物市场监管执法体系建设。当前我国在野生动物保护的执行层面主要存在四方面不足。第一，执法合作有待加强。非法野生动物产业链条监管涉及的机构众多，包括农业、林业草原、公安、交通运输、海关、水利、畜牧、市场监管等多个部门，存在多个监管部门职能交叉、协调不力、沟通不畅等问题。例如非法野生动物在储藏、中转、运输环节，仍未进入市场流通环节，究竟应该归哪个部门来执法监管尚不明晰。第二，执法标准待明确。国家和地方出台的有关野生动物保护和管理的各项法律法规，是市场监管部门开展监管执法的重要标准。在我国，野生动物交易领域并非完全无法可依，包括《刑法》《野生动物保护法》《动物防疫法》《动物检疫管理办法》《陆生野生动物保护实施条例》等多部法律法规都有一些规定，但都存在一些共性的不足，包括立法主要侧重于国家重点保护野生动物的监管，而对于非国家重点保护野生动物的监管比较薄弱；对于野生动物的界定和分类管理存在模糊地带，管理清单精细化程度有待提升；对网络野生动物交易的新业态缺乏明确的规范等。第三，执法能力待提升。基层市场监管所的执法能力高低，直接影响和制约着最终的执法效果。必须承认，机构改革之前很多地方的工商所由于人数编制少、年龄偏大、职能繁多，并没有在非法野生动物市场和贸易监管这块投入很大精力。2018年机构改革成立国家市场监管总局以来，基层市场监管所的监管能力虽然有所提升，但其担负的具体监管工作任务更加繁重，而其内部并没有专司负责非法野生动物交易监管的内设机构。在行政综合执法体制背景下，监管人员的专业分工色彩淡化，一定程度上影响执法人员的专业能力。基层监管执法在非法野生动物交易监管这块仍然面临着人员编制少、执法手段有限、执法权威不足、执法专业性不够、技术手段十分有限等诸多问题。第四，执法监督不足。由于野生动物养殖和交易对于一些地方政府具有推动经济发展、创造税源税基、推动精准扶贫方面的收益等作用，导致部分地方政府对于严格监管野生动物市场和贸易动力不足，对于市场监管部门的执法行为也存在不够支持和理解的地方，客观上纵容和助长了非法野生动物黑色产业的发展。此外，一些地方政府对于《野生动物驯养繁殖许可证》发放门槛过低，导致一些经营者拿到该证之后并没有从事人工养殖，而是直接猎捕，而这些现象仅仅依靠执法部门的严格执法，仍然难以消除。
孙全辉：野生动物交易屡禁不止。受到贸易和需求的持续威胁，当前野生动物的整体生存状况并不乐观，继续允许以逐利为目的商业利用行为只会加剧危机，削弱中国乃至世界其他国家已有的对保护野生动物所作出的努力。纵观利用实践，往往也是弊大于利：增加市场对野生动物的需求，刺激野外偷猎，严重伤害和虐待动物；误导公众对野生动物保护的理解和认知，加大执法难度，增加管理的成本，对人畜共患病防控造成巨大挑战。
进一步完善野生动物保护立法的建议
孙全辉：当务之急，是要尽快重新修订《野生动物保护法》，排除“功利保护观”的干扰，去除“合理利用”野生动物的相关表述，尽可能扩大野生动物的保护范围，让公益属性成为这部法律修订的唯一标准。“头痛医头，脚痛医脚”的敲敲打打不能彻底解决长期困扰野生动物保护的深层次问题。在大事大非面前，唯有痛定思痛、痛下决心，才能让我国的野生动物保护事业改头换面，浴火重生。
张文显：第一，把禁止食用野生动物、尤其是未经过检疫的野生动物（包括人工繁育的野生动物在内）、预防动物传染病发生、维护公共卫生安全，作为一个法律原则规定在《野生动物保护法》之内。第二，鉴于常规立法、修法周期比较长，建议全国人大常委会对《野生动物保护法》《动物防疫法》《传染病防治法》三部法律采取“打包”修法方式一揽子修改，待以后启动全面修改这些法律。第三，从科学立法的角度，《野生动物保护法》的立法宗旨仍然定位于“为了保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”。同时，着手制定一部专门法律或行政法规，从维护公共卫生安全、保障人民生命健康、促进生活文明的目的出发，禁止滥食野生动物、禁止非法野生动物交易、严厉打击引发或可能引发疫情的违法犯罪行为。
颜运秋：第一，对立法目的进行补充完善。现有《野生动物保护法》的立法目的没有考虑野生动物对公共健康的风险，建议全国人大常委会尽快修订《野生动物保护法》，将公共健康安全内容写入法条之中。在制定相关规定的过程中，林业草原、农业农村、生态环境、卫生健康、市场监督管理部门以及其他相关部门应共同参与，充分考虑包括公共健康安全在内的各方面因素。
第二，进一步扩大野生动物的保护范围。我国《野生动物保护法》和《陆生野生动物保护实施条例》没有直接规定禁止和限制食用野生动物，而目前由林业部门对驯养繁殖野生动物审批许可的程序和管理仍存在漏洞，经常出现名为保护、驯养或者养殖，实为非法收购、贩卖和食用野生动物的行为，为野生动物的贸易和食用埋下隐患。应尽快修改完善相关立法并全面禁止食用野生动物，明确野生动物经营相关的市场监督的执法部门及其职责，加大野生动物非法利用的处罚力度，把非法消费也同样纳入到管理和处罚范围。建议国务院野生动物保护主管部门会同国务院卫生行政部门组织开展公共卫生风险和生态环境评估，公布禁止食用的野生动物名录。把一些可能引发公共卫生事件和区域生态失衡事件的野生动物纳入保护范围，对于非经特许而捕猎、繁育、运输、走私、储存、转让、食用的，应当予以否定，规定违法责任。
此外，建议将公益诉讼写入野生动物保护法。2020年1月27日，最高人民检察院下发通知，要求检察机关积极开展源头防控，积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼，同时注意发现生鲜、肉类市场检验检疫中存在的漏洞，及时提出检察建议，促进完善相关治理措施。在下一次野生动物保护法修改时，应明确规定公益诉讼制度，允许社会组织和检察机关起诉相关违法行为。建立野生动物保护有奖举报措施，促进公众参与和监督；对于公众提交的举报信息必须予以重视，否则追究责任。建立各部门、各区域共享的野生动物监管信息平台，建立部门间、区域间的监管协作机制，健全联合或者协同执法机制。
冉江洪：在野生动物保护法中去除掉与人工圈养繁育相关的28、29条，只讲野生动物的保护与管理，同时制定并出台专门的《动物人工圈养繁殖办法》，厘清野生动物与人工圈养繁殖动物的关系。将人工养殖的部分细化，根据圈养的目标，分别制定可追溯和核查的办法。在野生动物保护法中，基本没有野生动物救护的条款，需要增加人工救护野生动物的具体规定。虽然林业部门承担救护职责，但救护人员能力和暂养条件都不足，难以很好开展救护工作。在法规上应明确，在县级单位应建立野生动物救护、暂养的设施，组建野生动物医疗救护与疾病防控人员队伍，并由财政承担救护和暂养的费用。
进一步强化野生动物保护执法力度的建议
冉江洪：原有专门的野生动物执法行政执法人员，现在所有执法权都移交给公安和市场监管，不利于打击捕杀和贩卖野生动物的行为。对此，建议：野生动物的行政执法权仍然由林业行政主管部门负责，同时执法权可以委托给从事野生动物管理的相关行政和参公事业单位，如野生动物保护站、自然保护地（包括国家公园）管理单位和城市综合执法部门、市场管理部门等，这样才有利于野生动物的执法管理与市场追溯，落实打击捕杀和贩卖野生动物的行为。
周 珂：相较于修改野生动物保护法周期较长，通过完善执法配套的规制可以相对较快加强对野生动物保护力度。对此，应重点抓住几个迫切严格禁止的问题，例如实验动物进入市场的问题和食用野生动物问题。十部委（局）联合部署打击野生动物违规交易专项执法行动提出珍爱生命，拒吃野味，这对于推动地方和部门完善有关的制度建设具有引领作用。地方可对于野生动物分级规定不同的保护标准, 对交易、食用不同种类的野生动物也制定相应承担不同法律责任的法律法规。建立正负面目录。根据物种的珍稀程度以及食用危险性设立负面禁止目录，除了《野生动物保护法》《濒危野生动植物种国际贸易公约》中所包含的濒危动物、重点保护动物等，也将可能携带人畜共患病的野生动物设立在负面禁止名录，并制定严厉的惩罚措施。同时对交易、食用其他一般野生动物的行为规定予以相应的处罚或训诫措施。
刘 鹏：基于执法方面的不足，考虑从相应的方面予以改善。第一，加强执法合作。建议地方政府能够建立野生动物保护和监管部门联席会议机制，将协调机构的常设机构设在市场监管部门，明确非法野生动物交易监管过程中剩余执法权责的分配归属问题。市场监管部门应当主动加强与其它相关部门的信息共享、资源共用和执法合作，从而有效提升执法的效果。第二，明确执法标准。建议相关部门在下一步相关法律法规的修订时，更加注重对非重点保护野生动物的监管规定，提升野生动物分类和清单管理的精细化程度，提升对一般野生动物非法交易的量刑和处罚标准，并进一步完善对人工驯养野生动物以野生动物网络交易的监管规定。第三，提升执法能力。建议适量在市场监管部门增设专门负责非法野生动物市场监管的内设部门，增加专职负责该项工作的执法人员编制，加大对执法人员的专业化知识培训，推动执法部门与动物卫生监督技术部门的沟通与联系，强化执法手段的技术支撑，引入智慧监管和大数据风险评估机制，推动监管执法工具的多样化灵活化。第四，加强执法监督。打击非法野生动物交易，除了需要依靠强大的执法威慑之外，还需要对包括地方政府在内的执法机构和行为进行有效监督，实行地方政府负总责的综合协调机制，将打击非法野生动物交易与地方政府政绩考核挂钩，建立对野生动物交易监管执法的制度化考核评估机制，确保监管执法效果的可持续性。
责编：李 懿 / 杨 阳