新冠肺炎疫情叠加经济固有矛盾，给我国经济社会发展带来非常大的压力和困难，尤其需要我们对可能存在的经济动能衰减和持续下行风险做出应对。为此，需要提升财政政策针对性和有效性，增强经济活力、发展动力和全球竞争力。
防范两大风险须财政政策加力提效
近年来，国家实施了一系列的积极财政政策，在减轻企业负担、稳定市场预期、增强市场活力、稳定经济增长等方面，发挥了重要作用。尽管当前我国经济稳中向好、长期向好的基本趋势没有改变，但市场预期不稳，企业盈利和投资状况并没有明显改善，加上国内外环境的变化和影响，仍需防范两大经济风险。
因企业投资意愿和创新能力降低引发的经济动能衰减的风险。2019年，全国固定资产投资同比增长5.4%，其中民间固定资产投资同比增长4.7%，增速仍处于较低水平，并呈总体下降趋势。尤其是对产业升级和高质量发展具有决定性影响的制造业投资仅增长3.1%。全国规模以上工业企业利润总额呈现持续下降状态，2019年同比下降3.3%。由于预期不稳定、企业利润下降等因素，企业投资意愿和创新能力就会降低。这种状况一旦累积和传递，就会形成恶性循环，导致经济动能衰减。
因资源向低效率部门转移引发的经济整体效率持续下降的风险。这主要是由地方国有企业的低效率扩张所致，同时与地方融资平台企业和隐性债务、地方引导基金等密切相关。例如，自2013年以来，国有经济部门在信贷资源中所占比例，除了2018年出现了下降，总体呈现上升趋势，但其固定资产投资额比重却在下降，资产回报率也低于非国有部门。2018年国有控股工业企业的资产收益率只有私营企业的60%左右。除了地方融资平台企业产生的“挤出效应”之外，地方引导基金的过度扩张，也导致了资源配置效率降低，而且干扰了市场在资源配置中发挥决定性作用，抑制了经济活力和发展动力。
进一步优化财政政策，增强经济活力和动力
尽管前一阶段积极财政政策取得较大成效，有力支持了经济社会发展，但仍存在需要继续优化之处，无论是扩大债务，还是压缩支出结构、减税降费都存有一定的空间。对于进一步优化财政政策，应抓好以下四个方面：
其一，以“制度优化”和“减负”为重心，完善减税降费政策。一是降低社会保险的名义缴费率，并与统一征管同时推进。建议将企业社保缴费率降至20%左右，个人降至6%左右。其中：城镇职工基本养老保险单位缴费比例降至12%左右，个人缴费比例降至5%左右。二是降低个人所得税综合所得最高边际税率，调整税率级次，建立有利于创新的个人所得税制。建议将最高边际税率由45%降为30%，将现行税率结构由7级简化为4级，形成3%、10%、20%和30%的四级超额累进税率，适当拉大级距。从短期来看，该方案对一般公共预算收入和社会保险基金收入会产生一定的影响，加大了即期财政平衡的难度，但却对经济社会发展产生较强的杠杆效应，以“减税的四两”拨动“经济发展的千斤”，可增强财政的长期可持续能力。对于短期带来的财政压力，可通过优化财政支出结构、提升国有经济资源使用效率来解决。
其二，扩大中央债务，加大基础设施投融资力度。与发达国家相比，我国基础设施水平，尤其是有利于提升经济效率的基础设施，仍有较大的提升空间。但基础设施投资面临着“资金”和“债务”的双重制约。加大基础设施投融资、稳定经济增长，不能只靠专项债，其作用难以达到理想的效果。由于中央债务相对安全、具有一定的提升空间，因此，要扩大中央债务，维持地方现有的专项债水平，加大在提升整体经济效率和事关民生等领域的基础设施投资。
其三，调整和优化财政支出结构，提升财政资金使用效率。继续压缩一般性支出，削减奖补支出和政府引导基金。增加保障性和发展性支出，建立更为公平、有效的社会保障、教育、医疗卫生等制度，构筑韧性的社会稳定机制。
其四，统筹资源，分类治理地方债务。依据债务产生的性质以及各地资产资源状况，实行一地一策、分类治理。由于各地资源状况差异很大，各地债务形成的资产也并不相同，所以处理地方债存量必须坚持一地一策，灵活选择资产出售、资产置换、股权转换、资产证券化等方式消化存量债务。例如，对于有现金流的、市场属性较强的项目，按照市场化原则，正常地削减资产和债务；对于投向交通运输设施和市政建设形成的显性债务和隐性债务，通过盘活城市资产、证券市场化等方式化解。
【本文作者为中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心副主任、研究员】
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