【摘要】此次抗击新冠肺炎疫情，不仅是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对领导干部在突发事件到来和风险状态下能否进行科学决策的一次检验。为了尽快阻止风险升高、危机蔓延，亟需领导者对诸多不确定性和高危险性因素进行紧急处置，针对突发事件做出科学、合理、快速的应急决策。对此，各级党政领导干部不但要具备正常状态下常规决策的本领，而且要练就特殊状态下应急决策的真功夫，包括信息获取与事态研判、依法决策与专业决策、方案抉择与权变应变的本领。要扭转危机治理的被动局面，必须有针对性的改进决策机制，提升领导干部在逆境中的决策能力和水平，以便更为科学有效地应对危机和突发事件。
【关键词】领导干部 应急决策 科学决策 【中图分类号】D251 【文献标识码】A
中国共产党作为领导建设中国特色社会主义伟大事业的执政党，其执政能力和领导水平最为突出的一点，就在于领导干部的科学决策本领。此次抗击新冠肺炎疫情，不仅是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对领导干部在突发事件到来和风险状态下能否进行科学决策的一次检验。领导干部具备科学决策本领，特别是具有风险意识和进行风险状态下应急决策的本领，善于科学防治、精准施策，坚定信心、同舟共济是坚决打赢这场疫情防控的人民战争总体战阻击战的关键要素。
疫情防控凸显科学决策的重要性
2019年底，新冠肺炎的病例在武汉出现，病毒传播力极强，传播速度极快，感染者覆盖各个年龄段。在短短一个多月时间里，疫情已经遍布国内大多数省市，重灾区武汉确诊人数达4万多人，死亡人数超过了2003年的“非典”事件。截至2020年2月底，疫情“拐点”尚未到来，而病毒无孔不入，有患者未戴口罩短短15秒就被传染，第三代第四代感染者、无症状感染者等各类特殊病例相继出现。疫情造成武汉整座城市封城，各地的工厂难以正常生产，学校无法开学，居民宅在家中，给国民经济和社会生活带来极大冲击和严重影响。此次疫情在初起时，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先，最早判断并坚持上报新型冠状病毒感染的肺炎疫情，试想一下，如果这些拉响警报的信息当时就能引起地方领导干部的注意，马上深入实际调查，并迅速做出科学决策，那么，疫情不至于扩散蔓延到如此严重的地步。这样的惨痛教训，说明了科学决策是何等的重要。
对于科学决策的重要性，毛泽东早有论述。他说：“领导的责任，归结起来，主要是出主意、用干部两件事。”毛泽东讲的“出主意”，主要就是做决策、制定政策和策略。而做决策、制定政策和策略至关重要，毛泽东说：“政策和策略是党的生命，各级领导同志务必充分注意，万万不可粗心大意。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央更加重视科学决策问题。2014年，在党的十八届四中全会通过的《决定》中首次确定了科学决策机制和程序：“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”党的十九大报告再次强调，要“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。党的十九届四中全会《决定》又进一步指出要健全提高党的执政能力和领导水平制度，“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督”。
我们党之所以高度重视科学决策的问题，原因在于决策是领导活动的重要内容，是领导工作的核心关键，领导干部依托自身经验、知识储备和思维特质，对遇到的问题进行分析研究，探寻解决问题的思路，进行科学决策。管理学家法约尔曾将组织理论和管理活动，划分为计划、组织、指挥、协调和控制等五大职能，而决策行为及其影响因素贯穿其中的各个环节。由此可见，决策活动是一个动态的、非单线性的过程，在领导工作的每个阶段都需要进行决策，都要受到方方面面因素影响，形成决策的反馈环路，检验一个决策过程是否遵循理性分析和科学方法的要求。如果一名领导干部不具备科学决策的能力和本领，那就是不合格、不称职的。
领导干部需练就应急决策的真功夫
从国家治理到地方治理，各级领导者面临不同的环境、条件，需要做出不同类型的科学决策。一般而言，领导干部所做的科学决策，其类型主要分为常规决策和应急决策。常规决策是在正常状态下做出的程序化决策，应急决策是面对突发事件的特殊情况做出的非程序化决策。与常规决策相比，应急决策面临着时间紧迫、空间逼仄、资源匮乏、信息不对称、参照经验有限、环境复杂多变等的多重制约和压力。为了尽快阻止风险升高、危机蔓延，亟需领导者对诸多不确定性和高危险性因素进行紧急处置，针对突发事件做出科学、合理、快速的应急决策。各级党政领导干部不仅要具备正常状态下常规决策的本领，而且要练就特殊状态下应急决策的真功夫。
应急决策与常规决策相比，具有自身鲜明的特点：一是应急决策面临的当务之急在于，应能及时遏制危机、有效化解风险，安抚群众情绪、稳定社会秩序，尽量减轻人民的生命和财产遭受的损失；二是应急决策面临的燃眉之急在于，领导者身处困窘急迫状态，决策所拥有的资源等支持条件十分有限，无法在充裕时间和规范程序内形成绝对满意的实施步骤，而只能寻求相对合理的可行性方案；三是应急决策面临的“急不可待”在于，公共危机的突发性、紧急性、高度不确定性，也使领导者无法对决策带来的效果作出准确的预判，但又不能瞻前顾后、优柔寡断、贻误时机，而要敢于拍板、不怕担责。因此，应急决策是高风险性的决策，极大地考验着领导者的决断能力和责任意识。
习近平总书记强调：“防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责”。党的十九大报告也指出，各级领导干部要“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾，勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻，牢牢把握工作主动权”。由于应急决策是在突发事件的特殊情况下、为防范化解重大风险做出的，它突破了常规决策的程序和行为模式，没有先例可循，甚至超出领导者知识和经验储备，因而给每一个领导者提出了挑战。应急决策取决于领导者的胆识和魄力，是领导干部综合素质与能力本领的突出体现。领导干部要练就应急决策的真功夫，并不是一件容易的事，必须具备以下两个意识和三种本领。
领导干部必须具有强烈的风险意识，要以敏锐的洞察力，通过捕捉碎片化的信息，便可对潜在的风险挑战有效识别，做到审时度势、未雨绸缪。古语道：凡事预则立，不预则废。这次新冠肺炎疫情在武汉发生的初始阶段，就有临床专家立即向上报告，医务人员在微信群传递信息，只是一些领导干部没有意识到问题的严重性，心存侥幸未给予足够重视，直到疫情开始肆虐时才匆忙应对、陷入慌乱。而同处湖北的潜江市，由于地方领导干部有着高度的警觉性，当“从武汉得到消息后，觉得这个事情太大了”，即刻察知危机正在逼近，于是果敢决断，比武汉提前六天作出了封城决定，有效地阻止病毒大范围传播。以上一正一反的事例说明，如不具有风险意识，则不可能做出应急决策。
领导干部必须具有强烈的责任意识，在风险来临和突发事件发生时，要把危机处理与主体责任紧密联系在一起，敢于担当，积极作为。人民立场是中国共产党的根本政治立场，以人民为中心是中国共产党的执政理念，作为决策者的领导干部必须牢记人民利益重于泰山的责任要求，时刻提醒自己要把人民的安危冷暖挂在心上。一些领导干部之所以谨小慎微，难有作为，乃至尸位素餐，浑浑噩噩，就是因为心中只惦记着自己的官职和仕途，丢掉了责任意识。在这次疫情中，我们看到，中央指导组派出督查组在黄冈了解定点医院收治能力床位数量等问题时，当地卫健委主任一问三不知；而武汉的一些官员，从轻易说出“不会人传人”“可防可控”到“物资充足”，从回避检验检测和患者收治救治能力不足等突出困难，到第一轮拉网清底排查工作作风不实，一再暴露了责任意识的淡薄。而潜江市的领导干部冒着风险作决定时，正是出于以人民生命为重的责任心，做出了“决断早、力度大、言入心”的应急决策。风险状态下的应急决策，实际上考验的是领导干部一身正气、临危不乱、扛起责任的定力。
疾风知劲草，烈火见真金。2020年2月12日召开的中共中央政治局常务委员会会议强调，“统筹做好疫情防控和经济社会发展，既是一次大战，也是一次大考。各级党委、政府和各级领导干部要扛起责任、经受考验，既有责任担当之勇、又有科学防控之智，既有统筹兼顾之谋、又有组织实施之能”。处置重大公共危机和突发事件，直接影响到党和政府在人民群众心中的公信力、权威性和合法性。领导干部做好应急决策，要建立在具有真正过硬的本领基础上。
首先，信息获取与事态研判的本领。领导干部心中要有“数”，就要补齐危机信息获取不完全、不及时、不准确的短板，广泛搜集，实地调查，对海量信息进行筛选、精准研判，发现焦点问题，尽快认识危机实质。在信息技术迅猛发展的当下，领导干部更应懂得借助大数据、人工智能等新一代信息技术优势，做好信息管理工作。例如，通过交通大数据加强疫情溯源和监测，精准掌握重点疫区人群迁移情况，有效锁定感染者活动路线等，有针对性的加强疫情防控。
其次，依法决策与专业决策的本领。依法决策要求领导干部严格遵守和执行应急处置法律法规，如《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国传染病防治法实施办法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发事件应急预案管理办法》以及各级政府关于处置突发事件的规定和条例，依法采取行动。专业决策要求决策者秉持实事求是的精神，以科学理论为指导，如对辩证唯物主义世界观和方法论的熟练掌握和灵活运用，形成战略思维、辩证思维、创新思维能力，善于从危机应对中把握规律性。
最后，方案抉择与权变应变的本领。不同于常规决策的“繁文缛节”，应急决策着重于抓住主要矛盾、直击问题的关键，决策非程序化，要在短时间内拿出应急预案。当然，这不等于领导者独断专行，拍脑袋决策，应充分调动各方面的力量如专家、媒体、公众等集思广益，决策过程注意信息公开透明，加强与社会舆论媒体沟通，防止谣言四起带来干扰破坏。突发事件往往呈现多变性和不确定性，情况变化疾如旋踵，化解机会稍纵即逝，这要求领导干部时刻关注大局和细节的发展，在监督决策执行的同时，根据事态和环境的变化及时评估现行决策并加以调整优化，作出权宜之计下的变通处理。
改进决策机制提升科学决策水平
这次新冠肺炎疫情，让国家和人民付出了生命财产的沉重代价，也暴露出一些地方干部对危机认识的不足和应急决策本领的欠缺。除了领导者自身存在的问题外，应急决策机制的不健全、不完善，也是导致应对不力的重要原因。小智治事，大智治制，要扭转危机治理的被动局面，必须有针对性的改进决策机制，提升领导干部在逆境中的决策水平和政策制定能力，以便更为科学有效地应对危机和突发事件。
一是健全法律法规、明确决策授权，形成权责一致的危机领导机制。只有方向明确、决策果断、执行有力，才能使危机治理取得明显效果。事实证明，自下而上层层信息汇集传递加自上而下层层反馈授权的应急决策机制容易延误战机，应吸取教训，修订突发事件应对领域的法律法规，从立法层面对危机领导的权力体系、相关部门应急权力及其职责范围、应急预案与启动标准进行明确界定。以党内法规、政府规章条例来明晰法律责任之外的政治责任、伦理道德责任，让决策主体充分了解自身应急处置权限和责任义务。以制度规范确立特殊授权机制、程序缩减和补办机制、决策行为的事后追认机制、决策责任豁免机制，以利于领导干部依法依规进行突发事件的应急决策。与此同时，充分的授权还必须用程序性规制约束不合权限、侵犯个人和公共利益的不法行为。
二是提升信息治理水平，构建基于大数据技术的应急决策风险研判机制。大数据、云计算、人工智能等新一代信息技术的应用给应急决策带来助力，较好地解决了信息搜集障碍、传递失真与预测困难等问题，大大提升了决策效率，保障决策功能的有效发挥。疫情过后，应依托各级政府政务数据平台和各个领域专业信息系统（如中国疾病预防控制信息系统），构建危机预警与分析的技术支撑体系，建立决策风险评估机制、风险防控跨部门协同机制，加强危机事件的数据搜集、持续跨部门推送与共享信息，用数据说话，关注危机征兆，预测突发事件暴发的严重性，便于决策者研判危机走势，为科学防治、精准施策提供数据支撑。此外，要改革突发事件的预警预报、信息处理与反馈机制，可授权一线人员在信息平台发出警示，主管部门快速响应，信息沟通传递通畅，及时有效控制事态发展。
三是优化决策系统，完善信息发布制度，建立应急决策的社会参与机制。健全危机信息通报机制，及时公开发布危机信息，鼓励群众和非政府组织向相关部门报告突发事件讯息，向纪检部门举报瞒报不报，不履职不作为或违规乱作为、侵犯群众权益的政府部门及其工作人员，形成政府、社会媒体与群众参与的应急响应动员机制。完善利益表达和协商沟通机制，设立应急决策智囊团等突发事件处置参谋机构，鼓励一线人员、利害相关者和专家学者参与突发事件应急预案编制或政府应急决策制定。领导干部必须在重大突发事件中靠前指挥、深入调查、协调解决突出问题，及时听取群众意见，回应社会关切；监督应急决策的贯彻落实情况，做好决策评估与修正纠偏工作；推动政府内部、政府与非政府部门间的配合协作，充分整合调动一切资源，支撑应急决策方案的落地。
四是创新培训方法，形成常态化学习机制，培养应急决策的复合型人才。可建设应急管理培训体系，从风险理念、专业理论与实操方法等方面加强领导干部应急决策的培训力度，将桌面推演法、行动学习法纳入各级党校（行政学院）应急管理课程设置，强化应急决策知识学习的同时，通过情景模拟演练、应急决策集体研讨使学员们掌握应急预案制定、方案抉择与决策执行管理；进一步扩大培训覆盖面，联合地方党校与应急管理部门建立应急管理培训中心，对社区、乡村等一线干部定期展开危机处置的仿真实训演练，增强危机处置中的群众沟通、心理疏导、信息收集、风险鉴别、组织协调能力；在高校公共管理等学科设置应急管理专业硕士，为政府职能部门培训既掌握危机管理知识又熟悉具体业务的复合型人才。
（作者分别为福建师范大学马克思主义学院院长、中共中央党校（国家行政学院）教授；中共河南省委党校公共管理教研部副教授）
【注：本文系2020年度马克思主义理论研究和建设工程特别委托项目“中国特色社会主义行政体制研究”（项目编号：2020MYB034）阶段性成果】
责编/常妍 美编/李祥峰
声明：本文为人民论坛杂志社原创内容，任何单位或个人转载请回复本微信号获得授权，转载时务必标明来源及作者，否则追究法律责任。
