【摘要】“行政发包制”与“政治锦标赛”的结合，即纵向发包与横向竞争的结合，对基层干部群体来说，经常面对的问题是无边际的政治责任下放和没有节制的行政任务下派。基层干部工作繁重、压力过大，加之待遇水平低，晋升渠道窄，一些基层干部形成了挥之不去的“心结”，因失落焦虑感到“不舒服”“不适应”，对此可通过减负增能，变层层传导压力为层层履职尽责，健全科学合理选任干部的机制，保障基层干部基本权利，使基层干部身心得安，重塑进取心。
【关键词】基层干部 进取心 【中图分类号】D262 【文献标识码】A
在“压力型体制”与“政绩锦标赛”的双重约束下，基层干部的工作千头万绪但责任范围却经常没有边际，这造成基层干部工作繁重、压力过大，加之待遇水平低，晋升渠道窄，一些基层干部形成了挥之不去的“心结”，因失落焦虑感到“不舒服”“不适应”。
基层干部不堪重负的工作状态
“九龙治水”与“十羊九牧”。基层督查中“九龙治水”现象盛行，基层单位不仅要接受双重领导即同级和上级的双重节制，而且是多级或多重领导，即与此项任务相关的上级或同级的多重节制。例如，某省直辖县级行政单位的一个“文体新广局”（亦即“文化体育新闻出版广播电影电视”），对上承接着省文化厅、省文物局、省体育局、省新闻出版广电局、省体彩中心五家上级主管部门，对下则负责着3000多平方公里的8万多居民的文化体育事业。在实际工作中，基层单位面对的上级督导检查考核泛滥，相当于一个人在一线做事，七八个人在后面挑毛病。另外，到基层督导的部门本都是拥有法定管理机构、职能和权限的责任部门，留给基层干部还有一个必须要做到的任务——“痕迹管理”，即各种台账、章程、纪要、发文等全面覆盖各种督查活动当中。这既容易造成政令不一，基层干部无所适从；也导致基层干部陷入繁文缛节，分散了干事创业的精力。
晋升渠道窄化。机构起点低、领导岗位少、上升渠道窄，基层干部在提拔晋升过程中，一直存在“天花板”效应。一方面，基层干部面对繁重的工作压力，可以通过攻坚克难达成目标；面对矛盾复杂的实际问题，可以通过撸袖狠干、抽丝剥茧之功化解。但提拔晋升的“千军万马过独木桥”现状，并非基层干部激发内生动力就可以得到改变；另一方面，一些基层干部担心动辄得咎，干的越多意味着责任越大，凡需克难攻坚的任务大多是矛盾多发、易发，虽然个别工作有“尽职免责”的说法，但现实中一些干部认为承担越多，被问责可能性越大，提拔的速度没有问责的效率快。上述两方面使基层干部产生“付出得不到肯定”的失落，加深了基层干部成长的焦虑感，也不断消耗着基层干部奋发担当、勇于作为的进取心。
责、权、利混乱。主要表现在一是“没人管就该属地管”，即没有牵头单位和执法依据，上下部门管理真空，就归基层属地管。比如，某地一处公园是国家级森林保护区、世界地质公园和生态旅游区，同时受到林业局、国土资源局和旅游局等几个部门的多方管理，但却出现“谁都不愿少管，真有事又不知道找谁”的状况。土地是荒土时，归国土资源局；土地上长了杂草，归农业局；长了树就归林业局；山里的湖泊，当湖泊里的水深超过6米，归水利局；低于6米则是湿地，又归林业局。据调查报告，更匪夷所思的现象是，青蛙在河里的时候归水利局管，到了岸上就属林业局管了。二是公务员权利没有得到有效保障，基层干部工作忙碌，通常是“白加黑”“五加二”，加班只能调休，但常无法实现，节假日尚且需要加班，平时更无时间调休；尽管提倡人员编制向基层倾斜，而一些地区存在着编制上收、责任下放，干活全靠临时工的情况。
一些基层干部感到失落焦虑和挫折感的症结
“行政发包制”发生在上下级之间；“政绩锦标赛”是以经济发展（GDP）为基础的横向晋升锦标赛，发生在基层主要领导干部之间。“行政发包制”与“政治锦标赛”的结合，即纵向发包与横向竞争的结合，对基层干部群体来说，经常面对的问题是，无边际的政治责任下放和没有节制的行政任务下派。
一是双重压力下的责任变形。“行政发包制”与“政绩锦标赛”造成大量的“非正式”制度和“变通”实践成为治理行为中的“均衡”常态，因为“行政发包制”本身包含了对承包方“自由裁量权”的默许，“政绩锦标赛”又刻意将责任与任务放大，在这个“双重责任”下，基层干部的工作千头万绪，责任范围又经常处于不确定之中，其身心困于长期的焦虑和重压之下。而且基层还存在许多代理组织形式，这些代理机构代表政府参与社会治理，实现政府治理任务，完成政府“纵向到底横向到边”的治理目标。贯穿于代理治理模式的治理逻辑，是通过不断复制新的代理关系来对社会实行治理，具有干预社会领域的权力，政府与这些代理组织虽无隶属关系，但基层干部却必须奔走于其间尽协调和督查之责，导致其工作责任范围几乎没有边界，经济社会等领域的问题会相应出现在基层干部的工作日程上。
二是官僚主义与形式主义泛滥。一定程度上可以说“文件治理”是“压力型体制”的“政治锦标赛”和行政任务层层分包的结果。“文件治理”的内在要求，是“文件政治”与“会议行政”贯穿于基层行政活动之始终。基层干部沉溺于繁文缛节、疲于应付各种会议，降低了行政效能，浪费了公共资源，增加了工作的运行环节和财政负担，极大地牵扯了基层干部落实行政任务的大量时间和精力。科层制行政本身就有“制造工作”的故习，在实际工作中，一些基层干部乐此不疲于文件往来传达、会议接二连三，因为这意味着有事可做；而“文件链条”也体现了官僚权力的流向和人与人之间的关系，会议内嵌其中的权威关系，基层干部必须倾力为之，即所谓“上有所好，下必甚焉”。
三是任务连同责任一起下压。这其中蕴含着两层意思：一是责任与任务被层层加码下派。行政发包是任务发包，不是责任发包，因为每个行政层级都有自己的责任担当，不多不少。反过来讲，如果把责任连同任务一起下包，就会出现“管官”现象，即把责任和任务打包下去，一级一级往下派送，最后是基层行政成为各种责任和任务的集散地。加之“政绩锦标赛”的内在驱动，致使基层一些主要领导在官职升迁的压力下，会把责任和任务放大在基层干部身上。二是行政命令的不确定。一些领导干部缺乏法定权责意识，在推进工作中习惯运用行政命令而不是依法行政，导致在推进工作时重结果而轻过程，只要有效果，方式和手段可以不计。尽管也强调“干成事而不出事”，但落脚点往往在“干成事”而不是“不出事”，依赖基层高效率低成本的传统管理手段来解决难题。
基层干部如何消除“不适”、舒展身心
要矫正基层干部的责任和任务变形，消除基层干部的失落焦虑和挫折感，需要有针对性地厘清问题并作出改进。
第一，减负增能。“行政发包制”或“政绩锦标赛”，不是责任和任务的“下放制”，这是问题的关键。因此，要变层层传导压力为层层履职尽责。一是权责明确。要厘清上级与基层职责权限，严格清理不合理责任，严禁假借“属地管理”名义将本级党委、政府及工作部门承担的责任转嫁给基层，让基层干部有精力干好自己分内事。坚持编制分层级管理，推动编制资源向基层倾斜。二是整治形式主义。基层工作载体过多、材料报表频繁、会议多、文件多、材料多，使基层负担过重，所以为基层减负，要从精简节约做起。减少各类会议活动，没有实质内容或新的政策措施的，可不发的文件，就不发；减少不必要的评比表彰命名项目和部分工作考核，以减少基层材料的报送。三是防止督查泛滥和形式化。一方面，该本级干的不往下级推，或者说，不能将本应该承担的工作职责简单传导到下级的部门和干部；另一方面，督导检查不搞“九龙治水”，要把工作真正做到实处。上级检查人员不能敷衍了事，基层对待上级部门的检查也不能只图过关，要把全心全意为百姓办实事放在心上。四是防止考核表面化。梳理和分析以往考核指标细则中不合理、不科学的部分，找出问题的症结所在，完善考核体系，精简指标数量，精准考核内容，明确考核要求。五是充分释放基层干部干事创业的热情、担当作为的动力，使基层干部摆脱不必要的干扰和层层加码的重压，以便更好地凝神聚力，扎根基层创新实干。
第二，解晋升之困。基层干部实现有序畅通和流动晋升，有利于基层人才升级换代、激发基层干事创业活力，对经济社会发展、党和国家事业的推进发挥着不可替代的作用。因此，真正重视、真情关怀、真心爱护基层干部，既要旗帜鲜明地彰显重实绩、看政绩的评价标准，又要健全科学合理选任干部的机制，确保基层干部有奔头。一是树立从基层一线培养选拔干部的鲜明导向，把培养锻炼干部的阵地放在基层，坚持在一线发现、培养、考察和任用干部，对长期在乡镇工作，尤其是在艰苦环境下取得突出成绩的干部，要优先提拔使用，让那些扎根基层、敢于担当的干部选得上、用得好。二是在遵守党纪国法的基础上拓展激励举措、创新奖先机制，严格执行落实《公务员职务与职级并行规定》，同时摈弃论资排辈等不公平、不透明的用人“惯例”和选拔方式，尤其是对基层领导推荐干部情况进行严格审核把关。三是创新体制机制，铺设基层干部成长通道，择优选拔乡镇事业单位编制人员、优秀村干部进入乡镇领导班子，全面落实职务与职级并行，加大优秀基层干部交流力度，增强基层岗位的活力和吸引力，推动更多青年人才往基层走，让他们留得下、干得好。同时，要树立典型，表彰先进，大力宣传工作做得好、成绩突出的基层干部，进一步增强基层干部的荣誉感和使命感。
第三，保障基层干部的基本权利。一是进一步加大对基层的投入，推动人力、财力、物力向基层倾斜，保障基层干部的工资薪酬、津补贴、表彰奖励和各种正常的福利待遇。要严格落实干部职工年休假、年度体检等制度。重视和关心基层干部的日常生活，积极探索建立对困难基层干部的帮扶制度，使基层干部生活中的困难得到及时解决，切实解除他们的后顾之忧。二是重视基层干部身心健康，加强人文关怀。诸如，建立干部个人健康档案；坚持谈心谈话制度，及时了解干部所思所想所盼，倾听诉求、疏导压力、消除疑虑，并适时开展心理健康讲座、心理咨询服务、心理健康测评等活动，引导干部正确认识心理健康问题，提高自我调节能力；认真落实党内关怀帮扶机制，对家庭困难或生病住院、发生重大变故的困难基层干部及时走访慰问，送去组织的温暖。三是加强基层公务员的基本权利和义务教育。这包括两个相互关联的方面：一方面各级政府要树立维护基层干部基本权利和义务的意识，不能使基层干部只承担义务责任而没有时间精力去享有权利；另一方面基层公务员也要加强自身基本权利和义务的意识，既要负担起义务、履行好职责，也享有公务员的基本权利。
（作者为中国社会科学院政治学研究所研究员、博导）
【参考文献】
①周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。
②周庆智：《代理治理模式：一种统治类型的讨论——以基层政府治理体系为分析单位》，《北京行政学院学报》，2016年第3期。
责编/常妍 美编/李祥峰
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