党的十九届四中全会《决定》是对生态文明建设领域基础性制度体系的第一次集中梳理、系统设计和全面呈现。它把生态治理体系和治理能力建设摆到更加突出的位置，把着力点放到加强系统集成、协同高效上来，要求尽快建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，满足人民群众对美好生活的向往。
生态文明制度体系是理论与实践探索的集成结晶
制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性特点，因而制度建设具有抓总意义和基础作用，往往牵一发而动全局。由于生态文明建设是全社会理念认识、生产方式和生活方式的一场深刻革命，生态文明制度建设的重要性自然不言而喻，多年来一直是推动我国生态文明建设和生态环境保护事业前进发展的重要保障。
近年来，随着经济社会快速发展，我国资源环境承载能力已经达到或者接近上限，人与自然关系日益紧张，与人民群众日益增长的美好生活需要存在一定差距。原有制度体系的客观基础和背景条件已经发生根本变化，亟须进一步建立与完善尊重自然、顺应自然、保护自然的制度体系。党的十九届四中全会《决定》将生态文明制度列为中国特色社会主义制度的重要方面和有机组成部分之一，把生态文明建设提升到国家治理体系的重要一环，实际上充分展现了生态文明建设是关系中华民族永续发展千年大计的根本性、基础性地位。
生态文明制度与其他方面的制度紧密相连，共同内生于中国特色社会主义制度大体系中，必须统筹看、联系看。这是推进生态文明建设的最大优势，也是制度自信根源。坚持党的集中统一领导，这已经成为推动生态环境保护工作的根本保障；坚持党的科学理论，习近平生态文明思想为生态文明建设和生态环境保护提供了方向指引和根本遵循；坚持以人民为中心的发展思想，生态环境质量改善成为生态环境保护工作的核心目标，使环境保护工作成效获得人民认可。
因此，《决定》集中体现了总结历史和面向未来的统一、保持定力和改革创新的统一、问题导向和目标导向的统一，是党和国家实践创新、理论探索的集大成。把中央审议推行的若干生态环境监测等改革任务拓展深化凝练为生态环境监测和评价制度，把过去多项党委政府责任制度和规范性文件要求浓缩为目标评价考核、约束性指标管理和政府监管责任。总的看来，《决定》巩固和深化了这些年来我们在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新方面取得的改革成果，是生态文明建设、生态环境保护实践和理论创新的集成性重大成果，也是指导未来美丽中国建设的根本遵循。
坚持与完善生态文明制度体系的着力点
从实践发展脉络来看，党的十八大以来生态文明建设的各项改革任务，前期重点是夯基垒台、立柱架梁，中期重点在全面推进、积厚成势。《决定》对生态文明制度体系从生态环境保护制度、资源高效利用制度、生态保护和修复制度、生态环境保护责任制度等四个方面进行了梳理，形成了一个环环相扣的制度体系，同时包含在全面加强生态环境保护和推进生态文明中，逻辑上贯通，实践中关联。这是一个理论突破，对实践指导意义很大。
第一，生态文明制度的核心在生态环境保护，生态环境保护制度要义在严格。行政执法与司法联动，价格税费手段并用，解决工业文明存在的外部性问题，实现环境成本内部化。
第二，资源高效利用是从源头上进行污染防治的最好生态环境保护举措，节约资源和保护环境的基本国策要统一起来理解才更合理，也更具实际操作性。
第三，生态与环保是一体两面，生态保护与污染防治密不可分、相互作用，应协同推动生态保护修复与污染防治，使分子与分母协同发力，着力扩大环境容量、扩大生态空间。
第四，生态环境保护责任制度是管人的，侧重于调整人与人之间的关系。责任问题是过去生态文明建设和生态环境保护工作的问题所在，也是未来着力点所在，更是充分发挥中国特色社会主义制度的优势所在。严明生态环境保护责任制兜底，实际强调了其对生态环境保护、资源高效利用、生态保护和修复等制度的促进提质作用。
不断推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化
一个国家的制度和制度执行能力集中体现了治理体系和治理能力现代化水平。《决定》将生态文明制度从坚持和巩固、完善和发展两个类别进行了归纳梳理，本身就是对多年来制度及其执行效能的客观评价。基于此，推进以治理体系和治理能力现代化为核心的生态文明制度体系建设，需要重点做好三个层面的工作。一是坚持和巩固执行好一批制度，做好制度落地见效工作。这包括实行最严格的生态环境保护、资源总量管理和全面节约、垃圾分类和资源化利用、损害责任终身追究等制度，落实资源有偿使用、企业主体责任和政府监管责任、中央生态环境保护督察、生态补偿和生态环境损害赔偿等制度。近年来，这些制度经过不断实践与完善，已经基本成熟，未来重在让制度更加定型，进一步提升生态文明建设和生态环境保护实效。
二是改革创新，完善和发展一批制度。《决定》中发展、完善、健全等方面表述多、分量重。如健全自然资源产权、海洋资源开发保护、自然资源监管、国家公园保护、生态环境监测和评价等制度，完善主体功能区制度、污染防治区域联动机制和陆海统筹的生态环境治理体系、生态环境保护法律体系和执法司法制度、生态环境公益诉讼制度等，建立以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系、生态文明建设目标评价考核制度、国土空间规划和用途统筹协调管控制度等。与其他领域相比，生态文明建设领域的制度建设仍然是相对薄弱的短板，对处理好人与自然关系并进而约束人的行为方式，我们走的方向正确、路子对头，但还有大量的实际工作要做。未来要坚持制度创新与制度运行并重，加强制度理论设计和地方实践的结合，及时总结归纳转化，出台配套政策措施，让制度更加成熟，并最终落地、取得实效。
三是让制度重构和重塑治理体系的各方面和全过程，内化于心外化于行，这是制度建设的目标导向。首先，提升治理的系统性。应着眼长远、标本兼治，按照问题导向、目标导向和效果导向进行梳理，着力加强制度的系统综合建设及协调高效实施。其次，提升治理的综合性。《决定》特别强调了绿色生产和消费的法律制度、政策导向、金融手段、技术手段等多种措施的综合运用。再次，坚持做好源头治理。空间保护、资源产权、资源节约等不少制度都是从源头提升治理效能的有效举措。最后，提升治理的协同性。应强化制度协同性分析，让制度成链成簇，并及时转化为法律法规、主流价值观和行动准则。
深入贯彻落实党的十九届四中全会精神，推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化，要始终坚持以习近平生态文明思想为指导，以建设美丽中国为目标，以改善生态环境质量为关键，以解决制约生态环境保护事业发展的体制机制问题为重点，完善法律体系和执法司法制度，完善生态环境经济政策，加强生态环境保护能力建设，推动生态环境保护全民参与，加快建立健全生态环境治理的架构体系，着力把制度优势更好地转化为治理效能。
（作者系生态环境部环境与经济政策研究中心党委书记、主任）
