摘 要:新型冠状病毒肺炎疫情不仅给人民群众生命健康安全带来极大威胁，也对经济社会发展带来严重影响，对城市发展和治理带来严峻挑战。反思我国城市发展与治理中存在的问题，需要在“后疫情”时代实现“中心—外围”空间形态突破、单一地点的静态空间治理模式突破、低质量“半城镇化”的路径依赖突破以及传统线下治理手段的突破。
关键词:城市治理 “后疫情”时代 四个突破
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
在2020年农历春节来临之际，一场新型冠状病毒肺炎疫情在神州大地迅速蔓延，给人民群众的生命健康安全带来了极大的威胁，严重影响了人们的日常生活，并对中国的经济社会发展造成了严重的影响，对城市发展和城市治理带来了严峻的挑战。
到目前为止，疫情还没有得到根本性遏制，亟需尽快补齐疫情应对中暴露出来的短板和不足。前事不忘，后事之师，需要深刻反思我国城市发展和城市治理中存在的问题，将预防和应对突发公共卫生事件纳入城市发展和治理之中，实现城市发展与治理的“四个突破”。
突破“中心—外围”空间形态，形成多中心的空间格局
笔者认为，此次疫情对我国经济社会发展的非均衡战略格局不会产生大的影响。在战略层面，应继续坚持以城市群、都市圈为主体形态和以优势地区、中心城市为重点的总体方向，这是基于我国国情的重要选择，也符合世界城市化的发展趋势与普遍规律。同时要深刻意识到，虽然空间集聚所带来的经济社会集聚效应是巨大的，但是导致公共卫生突发事件爆发的概率和传播速度也明显增大。
近年来，城市发展中存在追求大城市和特大城市规模的倾向，追求“摊大饼”般的扩张。这就是典型的“中心—外围”空间形态，城市空间结构是刚性的不是柔性的。高密度的人口聚集，使得人与人之间的空间距离缩短；人们高频率的商务活动，大范围的人口流动，使得全社会工作生活节奏显著加快，一旦遇到疫情等突发事件会促使其极快传播。从这次疫情来看，爆发突然、传播迅猛，给管理者和普通民众留下的作出应对判断与采取应变措施的回旋余地非常小。这启示我们，为了更好地应对突发公共卫生事件，城市群和大城市要突破“中心—外围”的空间形态，形成网络化和多中心的空间格局。
同时，要转变城市与农村的两极对立关系，加快推动城乡一体化进程，加快特色小镇建设，形成大城市、卫星城市、现代化村镇相结合的治理体系和网格化管理形式。在满足人口等要素向城市群和中心城市集聚的同时，要有效地调整和规划城市群和中心城市、大城市空间结构，这既有利于要素的集聚，也是应对各种突发事件的重要选择。这样，在发生类似新冠肺炎疫情时就可以在相对小的空间内进行隔离，较封城而言隔离成本小很多。
突破单一地点的静态空间治理模式，形成流动空间的柔性治理模式
未来对中国城市发展和治理影响最大的两大空间特征，一是“集聚性”，二是“流动性”。辩证地看待“集聚性”和“流动性”，有效处理好两者关系是中国城市发展和治理面临的重要挑战。在某种程度上，城市发展已经突破了地点空间（或场所空间），走向了流动空间；但在城市的治理方面还是基于一个封闭的城市空间。这体现了城市发展和治理之间的矛盾，治理落后于发展，以地理空间为基础的治理结构和以人为核心的传播途径二者之间产生了矛盾。
从这次疫情的发生与扩散可以看出传统科层治理模式存在的弊端。若层层汇报、层层审批，各级各地之间政策相互“打架”、缺乏统一调度，地区防疫政策朝令夕改，无法应对突发事件，无法实现对信息的快速利用。工业化时代所形成的科层垂直治理模式是适应于地点空间的，但无法适应于流动空间所形成的网络社会的治理。科层治理结构更多是集中有限的资源实现确定性的目标，其最重要的是实现工业化和经济发展的线性目标，而基于流动空间的城市治理模式则更多的是考虑信息时代后工业化的治理模式。
全球经济一体化和区域经济一体化的快速发展，使得信息、资金、技术、金融风险增大，包括一些突发疫情的空间流动性和传播性加快。这种流动性必然对传统的科层治理模式提出挑战，“流动空间”推动了网络社会的崛起，如果仍然按照之前的科层治理模式，势必从效率上就无法适应时代发展的要求。因此，中国城市发展和治理必须要突破地点空间，突破传统的刚性治理模式，充分考虑集聚的两种不同效应，创造适应于流动空间的弹性治理模式，形成基于流动空间的横向治理与合作机制，制定灵活性强的应急管理预案，逐步由刚性的城市空间形态走向一种柔性的有机多中心网络化空间形态。
突破低质量“半城镇化”的路径依赖 ，形成高质量的内涵型城镇化模式
2019年我国常住人口城镇化率已经达到60.6%，未来还将继续处于持续发展的阶段。然而当前“半城镇化”的低质量城镇化模式仍然普遍存在，很多地方政府还是一味追求GDP经济指标，重视单维度的经济发展而忽视社会发展和生态发展，对发展模式存在严重的路径依赖。
以此次疫情发生地武汉为例，2018年武汉创造了近1.5万亿元的地区生产总值，GDP占全省比重达到37.7%。在湖北省的经济发展中，省会城市的首位度很高，然而辐射带动性不强，城乡差别大，城镇化水平还比较低，处于资源聚集阶段，经济发展呈现出单一维度的脆弱性。此次疫情爆发正值春运之时，大量的流动人口返乡过年，客观上也造成了疫情由武汉向全国，由中心城市向周边村镇的传播扩散。
我国发展已经进入到了一个新的阶段，社会建设和社会发展已经成为发展的重要内容。社会发展最重要的目标就是塑造良好的社会结构，以支撑经济的可持续发展。就城镇化来讲，必须要突破低质量“半城镇化”的路径依赖，推进农民工市民化，完善医疗、卫生、教育等基本公共服务供给，从而走向深度内涵的城镇化发展阶段。为此，既要把城市群和中心城市作为发展的最重要载体，同时也必须要高度重视城市群和中心城市的医疗卫生等公共服务供给和社会基础设施建设；加快推进区域一体化合作，既要强调有形的经济一体化、市场一体化，也要强调区域社会服务保障领域的一体化。
突破传统线下治理手段，形成线上和线下互动的新型治理模式
互联网、大数据等信息技术也有力地支持了城市的治理。例如，通过大数据对人口流动进行精准定位，避免了一刀切的刚性管理；移动通讯公司通过进入城市边界的定位，提供了14天隔离证明；在线疫情申报、食品供给、远程医疗、网络咨询等线上下单线下配送服务降低了传染风险；相关媒体为民众提供实时疫情数据统计，社交网络上线了很多查找附近疫情的小程序，以及依托互联网提交线上复工申报、开展居家办公等，都在很大程度上有助于此次疫情的防控。
同时，在这次抗击疫情的过程中，物理空间的隔离，使得宅在家里的人们在线频次高、时间长，购、食、住、行、学、娱、医领域等信息平台访问量暴增，远程培训、线上教育等一些新兴的产业形态得到长足发展，线上线下打通融合的购物平台成为了人们居家隔离生活中的重要组成部分，人们对网络的依赖度迅速飙升。
此外在抗击疫情过程中，街道、社区等基层组织发挥了重要作用，“三微一端”等互联网平台成为了社会治理中便捷高效的信息渠道与宣传阵地，志愿者等各类自组织补充了社会治理体系，承担了部分社会治理责任。这些在治理过程中形成的线上与线下融合的新型智慧治理范式与经验，将对未来城市的发展与治理产生深远的影响。
正如2003年的“非典”疫情推动快递、网购、电子商务等行业快速发展一样，这次疫情也一定会催生一些新的产业增长点，必将推动物联网、大数据、云计算、智能制造、5G通讯、生物医药等新兴产业更加快速发展，也将对城市的治理，特别是对于智慧城市和智慧社区的发展起到重要的推动作用。
【本文作者为苏州大学东吴商学院教授，苏州大学东吴智库执行院长；本文系教育部人文社科重点研究基地重大招标项目“城镇化进程中的新驱动力研究”（项目编号：19JJD790008）阶段性成果；苏州大学东吴智库研究员孙陆诗雨对本文亦有贡献】
责编：司文君 / 蔡圣楠