【摘要】基层公务员群体中普遍存在着异地调动难问题，解决基层公务员异地调动难需处理好基层公务员队伍的稳定与流动的辩证关系。基于保持基层公务员队伍的稳定和基层公共管理的有效开展需求，必须限制基层公务员随意调动、频繁调动。但是，基层公务员异地调动难不利于公共部门人力资源优化配置，而且使公务员交流制度这一关心和激励公务员的制度规范被虚化。破解基层公务员异地调动难，关键在于把握其中的平衡点。一方面，建立健全基层公务员异地调动机制；另一方面，要建立健全对异地任职的基层公务员的激励机制。
【关键词】公务员 异地调动 流动机制 【中图分类号】K828.2 【文献标识码】A
从正式制度安排来看，基层公务员想实现异地调动主要有两种方式，即参加遴选考试和办理调动手续。但是，作为公务员队伍内部竞争性转任和选拔方式的遴选考试竞争异常激烈，而比较烦琐的调动办理流程使不少基层公务员“望而却步”。于是，基层公务员群体中普遍存在着异地调动难问题。
解决基层公务员异地调动难需处理好基层公务员队伍的稳定与流动的辩证关系。基于保持基层公务员队伍的稳定和基层公共管理的有效开展需求，必须限制基层公务员随意调动、频繁调动。比如，新招录、刚刚转正的公务员要调动离开，不仅会抬高原单位用人成本，也不利于工作的承接和延续。此外，经济发展相对落后、工作艰苦的基层在人才争夺战中可能遭遇“马太效应”。如果调动失序，必然会加剧当地公务员队伍失血问题。但是，从流动角度看，结束异地分居生活，实现事业与家庭、工作与生活的平衡，始终是异地就职基层公务员的心中向往。一方面，因为夫妻长期分居两地，子女抚养、老人赡养、缺少家庭陪伴等问题，使得异地任职的基层公务员有着一般人无法理解的苦衷和无奈；另一方面，基层公务员异地任职面临着“身处异地的孤独感”而难以融入，既缺乏归属感又面临着“上升空间有限且难度大”的挤压。这些都增加了一些基层公务员的心理负担，使异地公务员的工作热情边际递减。
基层公务员异地调动难在何处
一方面，参加公务员遴选考试实现异地调动不容易。作为公务员队伍中“二次择优”的制度创新，公务员遴选考试是地(市)级以上国家机关从下级国家机关公开择优选拔和调任公务员的主要方式，通过建立纵向跨机关层级、横向跨部门（系统）的交错式选人用人渠道，畅通了基层公务员的上行通道，部分解决了党政领导干部队伍来源比较单一、经历比较简单、素质结构不尽合理等突出问题，有助于优化公务员队伍结构。对于那些发现岗位工作与预期差距较大而造成心理落差，以及想夫妻团聚或回到父母身边的基层公务员而言，公务员遴选考试可谓一条可行且比较公平公正的异地调动通道。但是，作为大部分基层公务员晋升的一种主要途径，公务员遴选考试门槛高、条件要求高、名额有限，基本上会有年龄、最低工作年限、地域等限制。同时，由于一些用人机关面临着“编制紧张”，对于那些想从各个县区和乡镇调入市区的基层公务员，必然面临着异常激烈的竞争。此外，一些基层党政机关领导基于“爱惜人才”“稳定队伍”等考虑，往往并不支持单位里的基层公务员参加遴选考试。
另一方面，办理异地调动手续更难。为了培养、锻炼国家公务员，推进廉政建设发展，增长国家公务员才干，提高政府工作效能，《中华人民共和国公务员法》规定：公务员可以通过调任、转任和挂职的方式实现内部交流。公务员交流制度有助于通过适当调整在职公务员工作和职位，使其聪明才智、潜能得到最大程度发挥，达到人与事的最佳结合，从而提高工作质量和工作效率；同时，这一制度规范能够帮助那些背井离乡的基层公务员解决远离家庭、父母等面临的“忠孝难两全”之困境，从而使他们能够全身心地投入到工作中去。但是在实践运行中，基层公务员要实现异地调动，必须满足三个基本条件：第一，原用人单位批准调动；第二，拟调入单位有空缺岗位；第三，办理正式调动手续需要加盖各个单位印章。事实上，异地调动需要的手续极其复杂，人事关系转移涉及不同地区的多个不同部门，任何一个环节出现问题都会导致调任搁浅。特别是基层普遍面临着“事务繁杂而人手紧缺”，基层公务员想要真正实现异地调动比较困难。具体而言，首先，基层公务员面临着在异地找到合适岗位且愿意接收的“信息搜寻”“沟通”等居高不下的成本压力；其次，基层公务员异地调动不仅需要编办、党委组织部过会研究，而且需要当地分管人事的党政领导同意，冗杂的操作环节不仅会使运作过程充满着“不确定性”“复杂性”“随机性”，也使办理者望而却步。
基层公务员异地调动难的原因探析
首先，由于城乡、区域、部门、行业、身份、相关管理制度等的束缚，导致公务员难流动。近年来，一些制约公务员横向流动的不利因素正在随着全面深化改革而逐步减少，但是户籍、身份、学历、人事关系等仍在客观上限制着公务员横向流动。在纵向层面上，在职公务员岗位领导职数少，导致纵向晋升流动也非常困难。至于基层公务员向体制外流动，附加在公务员身份上的职务职级、工资福利、职称、编制等往往成为无法释怀的“后顾之忧”。
其次，基层公务员交流机制不完善。目前，根据《中华人民共和国公务员法》，基层公务员可以调任、转任和挂职锻炼方式在公务员队伍内部交流，也可以在与国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。但从具体运作实践来看，大多集中在地市级以上的国企和党政机关之间，基层公务员通过交流实现异地调动的可谓凤毛麟角。一方面，相关法律法规还不够完善，不能有效保障基层公务员交流机制的正常运行。在实践中，基层公务员异地交流仍然以传统的领导签字调动为主，未形成制度。另一方面，不同层级之间公务员双向交流的壁垒还没有打破，有的基层领导对公务员交流工作的认识还存在局限性等。甚至一些地方，掌握了交流提名权的领导基于“避免人才损失”乃至“一己之私”而限制基层公务员交流。
最后，基层公务员异地调动机制不健全。一方面，公务员交流有基本的法律规范，但始终缺乏完备的基层公务员异地调动机制。具体体现在：一是不同地区在公务员管理的政策方面可能存在差异，导致地区间调动机制不对接。虽然有一些地区出台了基层公务员异地调动政策，但缺乏政策整合依然使地区间与部门间存在差异，最终某地区或某部门的政策只能辐射本地本部门而无法对接外地。二是“蜂窝状”结构下的组织间横向联系弱化导致基层公务员实现异地调动的沟通成本相对较高，基层公务员异地调动中很难找到人岗适配的接收单位。三是基层公务员办理调动手续涉及的层级、部门多，程序烦琐，沟通协调成本居高不下。四是单向流动多而双向交流少。由于区域之间经济发展不平衡，纵向层级之间环境条件与发展空间差异明显，交流势必导致那些经济发展较好、环境条件较好的单位满员，而经济发展较差、环境条件较差的单位严重空岗。另一方面，基层一些地方条件艰苦、待遇不高，客观存在着“人心不稳”“人心思走”的情况。一些地区担心一旦开了调动的“口子”，会加剧基层公务员流失、不利于基层公务员队伍的稳定，因此便出现了当地人事部门或领导强行“卡人”现象，一些偏远地区甚至冻结人事调动。于是，有的基层公务员与妻儿相隔几千里、家乡父母生病需要照顾，也只能“执手相看泪眼”。
破解基层公务员异地调动难的对策
破解基层公务员异地调动难，关键在于把握其中的平衡点。一方面，建立健全基层公务员异地调动机制。首先，要畅通公务员流动机制。公务员合理有序流动，是公务员队伍实现新陈代谢、增强生机和活力的重要途径。为此，应该完善相关机制：一是完善有序流动机制。必须以党管干部为前提，以法规制度作保障，做到基层公务员“流”有正确方向、“动”有法律规章。二是架设有序流动桥梁。完善公务员职位分类管理，建立党政机关、企事业单位、和社会各类人才相贯通的职位评价体系和职业间岗位参照体系，搭建人才资源有序流动的立交桥。三是缓解流动之忧。要全面深化改革户籍制度、身份制度、档案管理制度、薪酬福利制度，完善社会保障制度等，减少人才有序有效流动的阻碍。
其次，畅通基层公务员流动渠道，完善基层公务员异地调动的相关制度性安排。通过定期遴选、简化调动流程等方式，把解决基层公务员两地分居问题作为关心关爱基层公务员的重要措施，按照既体现人文关怀又促进实际工作的原则，做好基层公务员动态管理。一是坚持合理流动原则，积极提倡、鼓励和支持异地就职公务员向艰苦贫困地区和基层调动，避免形成偏远落后地区基层公务员失血问题。为此，要完善相关制度设计，在工资待遇、职务晋升、职称评定、成长平台等方面向基层一线进行倾斜，同时加大住房保障、医疗保健、子女入学等基础设施建设方面的投入，积极改善基层环境，鼓励和引导公务员向基层一线流动。二是把异地调动与人才引进工作有机结合。如各地相继出台了“高层次人才引进计划”“在外就职公务员回乡计划”，让很多异地任职的基层公务员，特别是夫妻双方分隔两地、独生子女和父母分隔两地的调动多了一种可能。三是要完善基层公务员流动长效机制。要畅通基层公务员流动渠道和流动机制，给基层异地公务员调动提供更多机会。应建立全国性基层公务员调动意向信息平台，推动符合条件者相互对调；结合实际情况完善相应制度措施，如欠发达地区与发达地区之间双向流动的“硬杠杠”、基层与机关之间挂职交流的各项制度、企事业单位与党政部门之间跨领域任职规定等，并出台相应的配套措施以规范流动单位之间的衔接以及流动时公务员的管理、考核、提拔使用等。
另一方面，要建立健全对异地任职的基层公务员的激励机制。基层党政机关通过人尽其才、关心激励等方式，为异地任职公务员提供干事创业舞台、为其家人提供就业入学等便利，激发基层公务员扎根异地建设的积极性、主动性。首先，从物质和精神两个层面关爱异地任职的基层公务员，让他们在异地干得安心、顺心，汇聚更多幸福感与获得感。物质层面，要为身处异地的基层公务员工作生活提供力所能及的便利。比如，从提高基层公务员福利待遇、适当给予异地公务员来往交通费用报销等方面入手，有效提升其“获得感”“幸福感”。精神层面，对深处异地他乡的基层公务员在日常工作中多关怀、在细节处多留意、在生活中多关照，营造安全感、信任感、归属感。例如，逢年过节给予异地公务员体贴关怀、经过调休方式增加异地公务员回家团聚时间等。其次，拓宽异地任职的基层公务员“上升”通道，打破“论资排辈”潜规则，建立“重能力、重实绩、重公认”的“五湖四海”选拔机制，让他们在异地同样能实现职业规划和职业抱负。通过“职务与职级并行、职级与待遇挂钩”的“双梯制”晋升体制改革，以报偿那些真正埋头干实事的基层公务员。在提拔任用公务员时，把基层工作经历作为重要依据并对基层工作经历年限作出明确规定，对缺少基层工作经历或经历年限不足者一律不予提拔使用。最后，公开遴选基层公务员向异地任职者倾斜。中央、省、市各级党政机关应加大推行公开遴选异地任职的基层公务员倾斜力度，既有助于解决异地任职的基层公务员面临的“工作与生活、事业与家庭失衡”之苦，又有助于让更多在异地工作出色的基层优秀公务员能够到更高层次平台上发挥积极作用。
（作者为中山大学政治与公共事务管理学院、中山大学新华学院教授）
【参考文献】
① 张海源：《公务员流动分析》，《人力资源管理》，2018年第3期。
②贡世康、杜晓辉：《浅析我国基层公务员交流制度》，《法制与社会》，2017年第25期。
③上官酒瑞：《基层公务员需要怎样的上升通道》，《新闻晨报》，2015年1月23日。
责编/李一丹 美编/王梦雅
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