【摘要】新型冠状肺炎疫情已经成为2020年全球影响最大的突发公共卫生事件之一。通过抗击新冠疫情，中国既向世界清晰展示中国特色社会主义若干鲜明制度优势，又典型反映中国医药健康体制改革、健康中国建设和医疗健康政策性质、目标导向等若干深层次矛盾和体制机制问题。中国应充分利用这次疫情经验教训，变国家重大公共卫生危机为中国现代健康照顾服务制度建设战略机遇，尊重现代健康照顾服务制度客观规律，妥善处理国家行政权威与医生专业权威间关系，构建现代健康照顾制度，为全民由“生活医疗化”向“健康化”战略转型，满足美好生活需要，构建人类命运共同体和增进人类健康福祉贡献中国智慧。
【关键词】新冠肺炎疫情 健康中国 现代健康照顾服务制度 【中图分类号】R197.1 【文献标识码】A
中国新冠肺炎疫情与全球健康治理议题
新冠肺炎疫情已经成为2020年全球性影响最广泛、最深刻、最长远、最重大的突发公共卫生事件之一，引发全球健康政治学与全球健康治理议题。中国和世界多国紧急响应：1月25日（农历正月初一），中共中央政治局常务委员会召开会议，专门听取新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作汇报，对疫情防控特别是患者治疗工作进行再研究、再部署、再动员，会议决定，党中央成立应对疫情工作领导小组，在中央政治局常务委员会领导下开展工作；国家卫健委从全国各地抽调精兵强将，组建多支援鄂抗疫医疗队，对口支援武汉和湖北抗疫；军队系统在做好自身疫情防控同时，全力支援地方疫情防控，再次彰显新时代军人战士风貌；习近平总书记多次强调，全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障；全国人大法律工作委员会针对公众关心疫情防控相关的诸多法律问题提供及时、权威的解答，中国共产党的全面领导、党指挥枪、举国体制、中央权威与全国一盘棋、对口支援，以及国家强有力组织动员能力等“制度性优势”彰显无遗，获得国际社会普遍赞赏和高度评价，塑造“负责任大国”的国家形象。全体中华儿女用万众一心、众志成城的抗疫行动和生命代价，真实诠释和全面构建人类命运共同体的中国模式。
更为重要的是，这次新冠肺炎疫情防控与2003年SARS疫情最大的一处不同是，全球健康政治学与全球健康治理议题首次具有全球性、全面性、综合性、实质性和国际政治涵义。由于自2010年起中国成为世界第二大经济体，人员、物质、资金、信息和物流国际流动，中国和世界各国人民的身心健康、福利和美好生活需要，普遍成为最重要的第一社会需要，中国和世界各国人民的身心健康需要，由传统“低级政治”升级为“最高级政治”层次，世界各国相互依赖和相互影响程度显著提高，重构新型国际政治经济关系与全球政治新秩序，加强医疗健康、福利制度建设领域的全球合作与交流互鉴，构建人类命运共同体成全球需要。有鉴于此，打赢本次抗“疫”战至关重要。如何在全球国际政治权力结构和国际政治关系议程中，科学合理界定全球性医疗健康、福利制度的性质、宗旨、目标、理论基础、基本原则、地位、功能、结构、作用已成当务之急。在深度全球化背景下，新冠肺炎疫情防控运动清晰显示，健康福利议题的“内政”与“外交”边界已高度重叠，健康福利制度建设迫切需要超越传统思维模式，迫切需要超越传统国家为基础的健康福利外交模式，构建“以国家为基础和为主体”的新型全球健康、福利外交模式，将现代健康照顾服务制度建设放在全球健康政治议程中通盘考虑，提高全球健康治理话语权。
人类健康福利需要与健康福利制度建设
人类文明的精髓、核心、关键和最伟大成就是通过各种各样的制度建设，满足人类不断增长和发展变化的社会需要。人的现代化和社会现代化的最高层次是综合性和系统性的制度建设。人类与动物本质区别众多，人既是社会动物，是有思想、有意识、有情感、有欲望、有需要、有预期的社会有机体，又是家庭生活、群体生活、社区生活、组织生活和集体生活的社会人。每个人都有不同成长经历，从事不同工作，扮演不同角色，发挥不同作用，每时每刻都在社会互动中工作与生活，在社会生活中主要通过社会交换与劳动职业分工满足自身各种需要。总体来说，人类欲望、需求和需要是多种多样和不断发展变化的，总体发展趋势是趋高性，即由基本的生存、生理需要，逐步升级为爱、归属感、安全感、身份认同和自我实现需要，由基础性的体质、身体健康，上升为心理健康、人格健康、社会健康、行为健康和灵性健康。更为重要的是，在人类诸多社会需要之中，如性、衣、食、住、行、用、义务教育等需要满足都是阶段性和暂时性的，如学龄儿童义务教育有年限，拥有住房就满足住房需要。人类社会需要体系中唯有身心健康是全方位、全生命周期，需要从婴儿到墓地的连续性服务。而且身体健康是幸福美好生活的前提和身体基础。没有健康的体魄就难有理智健全的人。有鉴于此，世界各国政府普遍建立“社会福利”性质的医疗、健康照顾服务制度，通过社会福利性质的医疗照顾(medical care)、健康照顾(health care)服务体系，预防传染病和各类疾病，通过为身体患病之人和精神障碍者提供临床诊疗康复服务，恢复他们的社会功能和社会角色，保障病患和其他普通人正常工作、生活秩序，改善国民生活质量，提高全社会总体福利水平。而且世界各国历史发展经验证明：社会发展和文明程度越高，身心健康、福利制度越发达。在家庭、宗教、政治、军事、经济、教育和各种社会制度中，健康照顾制度处于最高层次。医疗照顾、健康照顾制度普遍是现代社会福利制度框架中最基础、最重要和最高层次制度。党中央高度重视医疗健康工作，明确提出“推进健康中国建设”。福利的基本涵义是幸福美好生活。从这种意义上说，中国特色社会主义制度建设的战略重点与优先领域就是医疗健康制度建设。
需要强调的是，目前国内对医疗照顾和健康照顾等核心概念的认知和理解存在重大理论缺陷，对医学本质是什么，医疗照顾、健康照顾服务本质属性是什么等诸多基础性理论问题缺乏政治共识、社会共识与专业共识，直接影响医疗照顾、健康照顾服务制度和总体性社会福利制度建设质量。核心概念的认知和理解状况既反映国家执政理念和政治哲学价值观，又反映理论政策质量和制度建设质量状况，是观察、分析和评价制度建设质量的最佳途径。例如，医疗照顾概念(medical care)与健康照顾概念(health care)。目前，卫生系统对前者的习惯说法是不准确的医疗保健，对后者的习惯说法是不恰当的卫生保健，关键是将最重要的care(中文译为关爱、关怀、照顾等)概念翻译为保健，即保持健康的简称。实际上，care概念是医疗服务和健康服务的本质属性，是医疗服务、健康服务的价值灵魂和专业价值观目标。按照英文词典的权威界定，价值观视角的care可翻译为关爱、关怀、专业精神和专业伦理，个性化和专业化医疗、健康服务视角的care可译为“照顾”，是指充满人文关怀的专业服务。以人为本，尊重人的价值，人的尊严，以人的需要满足为己任是所有专业化人类服务的共性。工业化、城市化、市场化以来，世界各国现代国家普遍先后建立以社会救助服务体系、社会保险体系、义务教育体系、住房与家庭服务体系和医疗健康服务体系等为主体的社会服务体系。这种各式各样的社会服务亚体系，共同构成现代社会福利制度框架的主体部分，地位重要。这是世界各国普遍将医疗健康照顾服务制度定性为社会福利制度重要组成部分的制度理由。医学服务的本质是全人、全方位和全生命周期的关爱、关怀和照顾服务。医学的本质是爱。简言之，医疗、健康照顾服务的福利本质和最高层次“国策”地位指明健康中国建设目标。
医药健康体制改革与健康中国建设目标
健康中国既是国家治理和国家发展目标，又是国家治理和国家发展战略，还是国家治理和国家发展范围内容、优先领域，更是中国参与全球健康治理的基本策略与制度路径，实现美好生活、实现中华民族伟大复兴“中国梦”和第二个百年目标的制度前提。健康中国并不简单地意味全体国民都身体健康无病，或者是有效预防和基本上消除传染病，少得病，晚得病，少得大病，提高全民预期健康寿命年，将健康中国建设目的局限于身体健康。这次新冠肺炎疫情清晰地说明：健康中国建设目标的内涵外延丰富多彩，而且层次结构鲜明。首先，健康中国建设的首要目标和最高层次是健康国家建设，核心是国家健康权力结构优化。国家健康权力泛指国家与政府所拥有的有关制定医疗、健康政策、法律和资源分配权力总称。国家健康权力是国家政治权力的重要组成部分，国家健康权力结构与质量决定健康中国状况。其次，国家健康权力使用和权力结构主要通过国家规划、设计、创建、实施、运转和管理医疗、健康照顾服务体系反映出来。医疗健康照顾服务体系建设状况既反映国家政治发展战略，又反映国家治理体系和治理能力现代化状况，因为现代医疗、健康照顾服务是专业性最高，政治色彩最浓，政治权力、市场权力、社会和专业权力相互交织程度最高、最错综复杂的领域。这意味着国家健康权力结构越优化，医疗、健康照顾服务制度源头规划、设计越科学合理，且符合现代医疗、健康照顾服务制度发展普遍规律，健康国家和健康中国制度建设质量就越高。在健康、福利全球化，尤其是在全球健康治理和全球健康政治学议题日趋主流化的国际背景下，如何妥善处理医疗、健康照顾服务制度建设的“国际通则”与“中国特色”，充分发挥中国特色社会主义的独特制度优势，构建既具中国特色，又兼顾普遍发展规律的现代健康照顾制度，这是健康国家与健康中国建设最高政治目标，是中国特色社会主义建设和全球健康治理的紧迫需要。
深化医药健康体制改革既是健康国家建设的基本政治途径，又是推进健康中国建设的主要政治手段，还是中国特色现代健康照顾服务制度建设和提高社会制度质量的基本政治途径。1949年新中国成立后，中央政府根据当时国情民意，建立福利性质医疗健康照顾服务体系，广泛开展爱国卫生运动，使用较低的医疗费用，彻底改善几亿中国人的健康状况与生活质量，获得国际社会的广泛赞誉和一致好评，为全人类健康、福利事业贡献中国经验，如三级网络。改革开放尤其是1992年建立社会主义市场经济体制以来，1997年医疗健康服务本质属性，由以往单一的“福利性”演变为二元的“福利性”与“公益性”，2000年后只剩余“公益性”，福利性不见踪影；医院筹资模式由财政预算资金为主，演变为市场化筹资的业务经费为主；原本和谐友爱的医患关系，演变为结构性紧张医患关系，及世界罕见的暴力杀医、伤医现象。与此同时，医院市场化筹资模式催生越来越多床位数量规模上千张的特大型三甲医院，家庭健康、妇幼保健、社区健康、中医药服务、公共卫生和传染病防控服务发展艰难、缓慢。
更重要的是，理论上说，中国医疗机构是采取社会保险制度的筹资模式，社会医疗保险基金应是医疗机构服务补偿的主要渠道。但是，由于对社会医疗保险概念与原理认知的偏差，制度设计形成选择较低层次的社会“基本医疗保险”，而非较高层次的“社会健康保险制度”。由于统筹层次太低，且规定只能住院报销，导致社会医疗保险基金挪用、贪污、浪费和闲置，难以实现社会保险基金预防为主和风险分担作用，更难发挥“大数法则”与社会互助互济功能，形成“形式化”医疗保险筹资模式：一方面大量医保资金沉淀结余，另一方面财政补贴日增。同时，改革开放以来，社会医疗保险基金不是采用国际惯例的医疗健康系统“内部专业监管”，而是非专业和外行性的行政管理体制，极大影响社会医疗保险资金分配、使用效率与效果。世界各国现代医疗健康照顾服务制度建设的基本经验和普遍规律是：国家如何优化健康权力结构，如何妥善处理国家行政权威与医生专业权威之间的关系，是健康国家建设的关键。
美好生活需要与重构现代健康照顾服务制度
2017年10月，党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活的实现，需要进一步发展当代人类社会中国特色社会主义福利国家、福利社会与美好社会建设的崭新制度模式。社会主义的本质内蕴是集体主义，不是个人主义；是社会公平、社会平等和社会福利价值观、价值目标，不是弱肉强食、丛林法则和利益政治；是和谐、团结和具有整合性的社会，不是四分五裂和各自为政的社会；是健康中国和福利中国，不是疾病中国和贫困落后愚昧中国；是社会政策与经济政策的协调均衡发展，不是经济政策的单兵突进和一切唯GDP的畸形发展；是以人民为中心和预防为主的健康中国，不是以疾病治疗为中心和传统落后的生物医学模式；是全人、全方位和全生命周期的健康照顾服务，不是只关注躯体疾病和末期治疗的医疗模式；是医院、社区、家庭一体化和连续化健康服务，不是重医院，轻个人、家庭健康和社区健康；是全体个人生活和行为模式的健康化与预防性，不是个人生活和行为模式的医疗化和补救性；是既对自己身心健康、福利负责，又对他人关怀和利他的现代公民，不是自私自利的个体；是身心健康与社会福利制度的高度整合和一体化发展，不是医疗、健康照顾与福利的分隔。简言之，中国特色社会主义制度核心应包含现代健康照顾服务体系，其精髓是广义的社会福利制度。中国特色现代社会福利制度的核心目标是满足人们的美好生活需要，是保障全民健康福祉和生活质量。
如何增进民生福祉，将人民健康放在更加优先的战略地位，重构中国现代健康照顾服务制度，推进健康中国、健康社会、健康家庭、健康社区、健康个人和健康文明生活方式建设，实现医疗和健康照顾服务制度的现代化，目标已明确，方向已清晰，关键是制度建设的基本途径，核心是国家治理体系和治理能力现代化，实质是健康国家与国家健康权力的结构优化。总体来说，健康中国建设和重构现代健康照顾服务制度的制度途径主要是基础理论研究，规划设计现代健康服务制度，制定政策法规，改革完善医疗健康照顾服务行政管理体制等：第一，遵循世界各国普遍规律，恢复医疗健康照顾服务“福利”性质，明确国家的健康责任。医疗、健康照顾服务本质属性是最基础、最重要和最关键的问题，因为性质决定谁是医疗健康照顾的主要对象、谁是医疗健康照顾服务的主要筹资主体。国家与个人在医疗、健康照顾服务体系中政治权力、公民权利、社会责任和社会义务应有明确的划分。理论质量决定制度建设质量。第二，适应现代健康照顾服务制度福利本质属性客观规律，改变目前主导的“卫生经济学”理论范式和思维模式，转而以“健康财政学”为中国现代健康照顾服务制度建设理论基础。中国健康财政学的核心研究议题是社会保险财政学，全民覆盖的社会健康保险是发展方向。需要指出的是，健康财政学是中国学者的重大理论创新，是中国对全球健康治理的理论贡献。第三，充分尊重现代医疗、健康照顾服务制度发展的普遍规律，提高制度框架规划设计质量。任何事物都有其自身发展规律与客观规律。发现和尊重规律是确保现代制度建设质量的制度前提。例如，在医疗健康服务领域，人类疾病谱、死因谱和传染病传播流行都有其自身客观规律和科学原理，漠视或违背规律就会受到严厉制裁和惩罚，付出难以估量的社会成本和社会代价。第四，如何深化医药健康体制改革？在充分尊重现代医疗健康照顾服务发展客观规律前提下，考虑中国社会发展历史阶段性和国情民意社会文化基础，科学制定既符合普遍性国际规律，又具有中国特色的医疗、健康政策、行政法规、法律，这是现代健康照顾制度建设的主体。第五，根据医疗、健康照顾服务活动高度专业化、疾病不确定性及医疗服务局限性等特点，建议在财政部中增设“健康与福利司”，将国家医疗保障局纳入国家卫健委行政管理体制框架内，目的是建立能够最大化平衡、协调国家行政权威与医生专业权威的医疗、健康行政管理体制。
（作者为北京大学卫生政策与管理系教授、博导）
【注：本文系刘继同主持的2019年国家哲学社会科学基金项目“中国特色现代儿童福利与家庭福利制度研究”(项目编号：19BSH159)、财政部与国家卫健委联合委托课题“我国卫生财政投入政策演进历程及其评价研究”的阶段性成果】
责编/周小梨 美编/杨玲玲
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