【摘要】中国自古灾害多发，对以农为本的古代社会造成巨大影响，为保障经济发展和社会稳定，古代社会逐步形成了一整套较为完善的灾害预警、防备和救助体系，包括监测雨雪粮价、仓储建设、发展农业生产、完善灾害奏报与政府救助等。同时，广泛的民间救助也对古代社会政府救灾形成重要补充。历史上丰富的救灾备荒制度给予我们今天更多的启示。
【关键词】中国古代 备荒 救灾 【中图分类号】K20 【文献标识码】A
习近平总书记指出，“防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题”。这一论断是在其对中国社会灾害多发这一国情判断的基础上形成的。毫无疑问，灾害自古以来就是制约中国经济发展的重要因素。有学者统计，截至清末，死亡万人以上的灾害共计188年次，死亡人数超过2328.8万人。即使是制度完备、信息畅通、现代设施完善的当今社会，灾害也是制约中国经济顺利发展的阻力。据应急管理部、国家减灾委办公室统计，2018年，我国自然灾害造成全国1.3亿人次受灾，589人死亡，46人失踪，524.5万人次紧急转移安置；9.7万间房屋倒塌，23.1万间严重损坏，120.8万间一般损坏；农作物受灾面积20814.3千公顷，其中绝收2585千公顷；直接经济损失2644.6亿元。面对不时发生的各种灾害，我们应当如何应对？从中国救灾史的发展看，古代社会业已形成了防灾救灾相结合的灾害救济制度体系。正是因为有了这样一套完备制度，才保障了古代社会的正常运转，保证了华夏民族的绵延不绝。
未雨绸缪的灾害防备制度
凡事预则立，不预则废。“救荒之策，备荒为上。”基于这样的理念，古代社会防患于未然，建立了系统完整的防灾制度。这些制度主要有：
第一，雨雪粮价的监测。灾害往往具有特发性，常态化的观测制度对于提前预知其发生具有重要的作用。古人凭借其智慧建立了科学的监测制度，及时对各地雨雪发生情况、粮价波动情况以及主要水利区的水文情况予以及时上报。早在秦汉时期，政府已规定各州郡必须及时上报农作物生长期的雨泽丰润以及灾时的受灾程度，“自立春至立夏尽立秋，郡国上雨泽”，以此作为了解农业生产、掌握赋税征收的重要依据。唐代的刘晏在地方设置知院官，“每旬月，具州县雨雪丰歉之状白使司”，并设官巡检，定期预报气候状况及各地收成。黄河水讯历朝关注，金朝制定的《河防令》要求沿河州县在汛期随时奏报水文情况。清代的灾害监测制度更是完备，不仅形成了完整的晴雨录和雨雪分寸制度，更是建立了世界独一无二的、长达近百年的粮价奏报制度。粮价奏报制度始于清代康熙年间，是对地方气候变化及农田耕作等进行严密监测，并详细奏报的制度，它要求地方督抚按月上报各府州厅县主要粮食品种的粮食价格，作为国家调控物价的重要手段。
第二，体系完备的仓储制度。《礼记》云：“国无九年之蓄曰不足；无六年之蓄曰急；无三年之蓄曰国非其国也”，说明了古人很早就认识到了仓储的重要性，所谓“备荒莫如裕仓储”，因此古代建立了名目众多的仓储体系。汉代有常平仓，唐代有义仓，两宋有惠民仓、广惠仓、社仓、和籴仓、预备仓等，元代有在京诸仓、河西务诸仓、上都诸仓、宣德府仓、御河诸仓等，明代专为赈济灾荒而设的、影响较大的是预备仓。清代形成了以官仓为主、民仓为辅、常平仓为骨干的全国粮食储备及供应体系。这些仓储名称各异，且时设时废。其中对后世影响最大的当属创建于汉代的常平仓制度，该项制度以粮价的高低为依据，宏观掌握粮食的收储与出售，借以平抑物价。唐代杜佑编撰的《通典》卷12《食货十二》中说：“汉宣帝时，岁数丰穰，谷至石五钱，农人少利。大司农中丞耿寿昌请令边郡皆筑仓，以谷贱时增其价而籴以利农，谷贵时减价而粜，名曰‘常平仓’，人便之。”其后历朝多有沿袭，影响深远。美国20世纪30年代的经济危机的应对措施之一就是借鉴了我国的常平仓制度。
第三，系统的水利工程建设。从大禹治水开始，与水的斗争就一直伴随着中华民族的成长。春秋战国时期，兴修了芍陂、漳水渠、都江堰、郑国渠等一批著名水利工程。西汉时，通过汲黯、贾让、王景等人的努力，黄河决口获得控制，黄河下游河道出现了800年的相对安流局面。唐代共兴建农田水利工程253处，灌溉面积在千顷以上的就有33处，由工部和都水监具体掌管天下水利事宜。唐朝还制定了专门的水法——《水部式》。元代至正年间的工部尚书贾鲁以及明朝著名水利专家潘季驯以“束水攻沙”法治理黄河，借淮河之清以刷黄河之浊，使黄河河道安流200余年。同时，清代长期将河务、漕运列为重要政事。中国古代经济区的形成与水利工程的兴修形成了密切的关系。
第四，农业抗灾技术与救灾农作物的推广。古代政府把植树造林、禁止乱伐森林、发展抗旱涝高产粮食作物，作为重要的防灾备荒措施。传播至今的农书中包含着众多防灾的技术与知识，《氾胜之书》《齐民要术》《农政全书》《农桑辑要》等著名农书，都提出了诸如抗旱、保墒、防御低温、病虫害、盐碱化等防灾及治蝗对策。古代社会还积极引进与传播抗灾性强的农作物，较著名的有宋代一度推广的耐旱的占城稻，“给占城稻种，教民种之”。明代中叶之后，具高产、耐旱涝、对土质要求不高等特性的玉米、番薯、马铃薯等美洲作物相继传入我国，对我国人口增长和社会发展起到了重要的推动作用。
多管齐下的灾害救济制度
灾荒救济制度古称“荒政”，是古代有关灾荒救济的法令、制度与政策措施的总称。“荒政”一词，最早见诸于《周礼·地官·大司徒》，书中提出的救灾之法被称为“荒政十二”，历经后世演变，形成了赈济粮食、蠲免赋税、平粜与禁遏籴、移民就食、以工代赈等救灾制度。
一是灾害的赈济。赈济是灾荒之后由政府发放钱粮对灾民救济的制度，是灾害发生后的救援措施，其形式多样，以食物赈济，如谷赈、粥赈为主，但也会根据灾情采取银赈、工赈、布帛赈、赈贷等其他形式。《汉书·文帝本纪》记载，后元六年（前158）夏四月大旱、蝗，“发仓庾以振（赈）民”。粥赈即施粥，是古代社会最常见的一种施善行为。政府、寺庙、富人往往是施善的主体。清代京师每年十月初一至次年三月二十日都有施粥行为。以工代赈是救济对象通过参加必要的社会公共工程的建设而获得赈济物或资金的一种特殊救济方式，其特殊性在于救济与建设的结合与统一。宋熙宁八年（1075年）夏，越州大旱，知州赵忭下令修城，以工代赈，计用工3.8万工，使“不能自食者，得以受粟；能自食者得以籴粟；凡以工代赈者，借贷者，弃婴皆得其所”。
二是赋税的蠲免。蠲免是古代用于灾害时期赋税减免的一种形式，它往往会根据具体灾情采取不同的减免标准，主要有全面免除、部分免除以及延迟征收等形式。《汉书·昭帝本纪》记载，始元二年（前85年）政府下诏：“往年灾害多，今年蚕麦伤，所振贷种、食勿收责，毋令民出今年田租。”《文献通考·国用考》称，“宋以仁立国，蠲租之事视前代为过之，岁不胜书”。明清时期，政府关于蠲免赋税的标准更加规范。清代顺治十年，将全部额赋分作十分，按田亩受灾分数之程度酌减。
三是移民就食之策。概括的说，这种政策包含转灾民于粮食丰裕之地和转粮食于灾区两种。前者是指政府有组织的安排灾区受灾之民集体转移到粮食充足的地区。比如《汉书·高帝纪》记载，高祖二年（前205年），“关中大饥，米斛万钱，人相食，令民就食蜀汉”。隋唐时期，就食之地最多的是洛阳，594年至595年，关中地区连续大旱，饥荒严重，隋文帝无奈率百姓就食洛阳。唐高宗、武则天、唐玄宗均有多次就食洛阳的记载。
四是禁遏籴制度。为促进商品流通，政府通常会鼓励商贩运粮到灾区发售，以增加灾区粮源，平抑地区粮价，防止出现暴涨的情况，影响社会稳定。但有的地方官员从本地区安定的情况出发，往往存在严重的地方保护主义，担心粮食外流会影响本地粮食市场，从而对粮食的流通设置种种限制，甚至在边境设障，严格禁止粮食的外流，这被称为“遏籴”“闭籴”。中央政府对此严加禁止，唐德宗对此下令，“诸州府不得辄有闭籴”。
五是民间救济制度。民间救助是政府统一组织的救灾行为的重要补充，主要指由民间自设机构、自行向灾民散发救灾物资的方式。民间社会的救灾制度，在古代社会主要四种形式：以宗族为代表的血缘性组织的互助活动、以“社仓”为代表的区域性组织的互助、官僚缙绅与富民的个人捐赠以及宗教的慈善救助制度。民间的救济活动既是政府救灾的有力补充，也是一种伦理道德激励下的自我救助，有助于构建和谐的基层伦理文化，有助于社会的安定。同时，政府也会对灾时捐献钱粮的官民予以官位的提升或者荣誉旌表，这种激励制度也使士绅阶层在组织地方防灾救灾的活动中发挥了极其重要的作用。
古代防灾救济制度的借鉴意义
古代救灾制度组成丰富，除了上文提及的主要的防灾救灾制度外，还有一些往往被视之为荒诞不经、迷信的行为，如灾害的祈祷、避正殿、减膳等。此外，受到了古代官僚体制自身弊端的影响，降低了救灾的效率，一些救灾活动甚至导致官员寻租行为和贪腐现象的产生。但是，其经验得失仍旧有许多值得借鉴之处：
首先，要强化救灾防灾意识。古人对灾害均有着清醒的认识，《易经·既济》篇云“君子以思患而预防之”、《左传·襄公十一年》云“居安思危，思则有备，有备无患”、《新五代史·伶官传序》云“夫祸患常积于忽微”等都是这一思想的体现。以此思想为主导，古人形成了完备的防灾救灾制度。在全球气候多变的当今社会，国民灾害防范意识的培养意义重大。
其次，对灾害的及时反映。在缺乏现代通讯手段的条件下，古代社会通过其所掌握的驿站、奏报等制度，及时监测雨雪粮价的变动，掌握各地粮食生产进展与市场变动，以便及时采取相应应对措施，在减少信息不对称方面发挥了重要的作用。灾害史研究者夏明方就指出，“清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后完备的程序，这实际上是我们现在很多的地方政府都难以做到的”。在现代化技术手段高度发达的当今社会，进一步加强灾害救济的时效性与透明化势在必行。
再次，要强化政府主导的救灾形式。我国地域广阔，国情复杂，面对大的灾荒造成的大规模的物质匮乏，必须依靠国家强制性政策的救济。同时，在强化政府主导模式时，也必须加强相应制度和有效的监督约束机制建设，否则救灾活动极易成为官僚主义与腐败主义的温床。
最后，要鼓励民间力量的参与，充分调动广大民众的积极性，实现救灾的社会化。古代社会灾害救济的一个重要趋势就是民间参与力量的逐步增大，特别是伴随宋代富民阶层的兴起，民间救灾成为政府救灾的重要补充；尤其是清代，许多水利工程的兴建都依赖于来自民间的“士绅”阶层；到了清末，随着政府经济实力的日渐薄弱，民间力量成为夯实救灾制度的重要支撑。
（作者为中国农业大学经济管理学院副院长，教授、博导，国家农业农村发展研究院研究员）
【注：本文系国家社科基金项目“历史时期气候变化对华北地区粮食生产与价格波动的影响”（项目编号：13CJL008）成果之一】
【参考文献】
①陈玉琼、高建国：《中国历史上死亡一万人以上的重大气候灾害的时间特征》，《大自然探索》，1984年第4期。
②陈桦：《中国社会救助活动的近代转型》，《学术月刊》，2007年第12期。
③李超民：《大国崛起之谜：美国常平仓制度的中国渊源》，北京：中央编译出版社，2014年。
④夏明方：《古今救灾制度的差距与变迁——专访中国人民大学清史研究所副所长夏明方教授》，《南风窗》，2006年第10期。
责编/韩拓 美编/杨玲玲
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