【摘要】2020年是户籍制度改革“交卷”之年。在实现中小城市基本全面取消落户门槛的基础上，进一步放宽大城市落户限制是大势所趋，但突发的新冠肺炎疫情对经济发展产生冲击，加之一些地方政府和金融机构及房地产中介的推波助澜，进一步加剧了社会公众对于大城市放宽落户会否异化为刺激楼市工具的担忧。大城市放宽落户不等于放松对楼市的调控，需要通过厘清大城市放宽落户限制和楼市调控的关系，平衡好城镇化水平、人才需求和稳定楼市的关系，要遵循因城施策、循序渐进，制定科学有效的推进方案，增强房地产市场韧性。
【关键词】大城市 落户政策 外来人口 楼市韧性
【中图分类号】C913 【文献标识码】A
2014年3月发布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》（以下简称《规划》）与2019年5月5日中共中央、国务院印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）均强调，要健全农业转移人口市民化机制，有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。2019年多省份均已出台户籍制度改革相关意见，2020年是户籍制度改革至为关键的“交卷”之年。
近年来，我国各地区的引才竞争呈现出持续升级的态势，由于大城市在吸引人口方面的先天优势，大城市放宽落户政策无疑将会吸引很多外来人口，这些城市外来人口流入的增加，多大程度上会对当地楼市产生冲击，成为社会讨论的焦点。因而，一段时间以来，以大城市放宽落户导向的户籍制度改革一直面临着到底是为吸引人才还是刺激楼市的争议。2020年国家发改委首场新闻发布会上，发改委新闻发言人孟玮表示：“中西部地区和东北地区除部分省会城市外，基本取消城市落户限制；东部地区小城市基本不设落户门槛，大中城市落户政策持续放宽。”可见，大城市落户限制取消是大势所趋，也是新型城镇化战略所要求的户籍制度改革的最后攻坚战。
今年初以来突发疫情对经济发展产生冲击，加之一些地方政府和金融机构及房地产中介的推波助澜，进一步加剧了社会公众对于大城市放宽落户会否异化为刺激楼市工具的担忧。对此，首先需要通过厘清放宽乃至最终消除大城市落户门槛的必要性来坚定推进改革政策的决心，其次对于这项政策对楼市可能引发的冲击要作出充分预判分析，最后通过周密的政策设计来减少大城市落户门槛降低对楼市的冲击，特别是要以增强楼市韧性来做好相关政策冲击的应对预案。
大城市放宽落户政策是实现高质量发展的必然要求
党的十九大以来，我国经济社会的发展目标已明确为实现贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的高质量发展，要始终以更好满足人民日益增长的美好生活需求为出发点，来解决经济社会发展过程中出现的不平衡不充分问题。然而，现行的城市户籍制度，抑制了城市人口和城市之间的人口流动，限制了劳动力资源配置中市场机制的有效发挥，阻碍了城市集聚红利的充分释放，造成人口和土地资源公共服务资源的错配，与共享理念不符，也不利于创新型城市的形成。如果为了全面破除户籍制度所造成的人口流动壁垒，把户籍还原为仅带有人口管理功能，那么也难以称得上经济社会的高质量发展。大城市和特大城市落户的高门槛，是现行分隔式户籍制度的最后堡垒。即使短期内因为各种约束条件，难以全面取消大城市、特大城市的落户门槛，现阶段也要不断持续性推动放宽大城市落户条件，才能最终实现户籍制度改革的全面胜利。
第一，放宽大城市落户，是推进新型城镇化、促进城乡融合发展的必然要求。现行城乡分割的二元户籍制度，固化城乡利益失衡格局，造成城乡劳动力市场割裂，制约农业转移人口市民化，使得农村居民和农业转移人口无法充分共享经济社会发展成果，是妨碍城乡融合的最主要制度瓶颈之一。改革开放以来，人口流动情况有所改观，但仍然受到各种制约和限制。长期存在的城乡二元体制并没有随着工业化和城市化进程而消失，从农村进入城市的农业转移人口，在城市就业和生活过程中遭遇诸多不平等。2014年的《规划》明确要求逐步使符合条件的农业转移人口落户城镇，不仅要放开小城镇落户限制，也要放宽大中城市落户条件。党的十九大报告、历年中央经济工作会议和《意见》，都多次强调要加快农业转移人口市民化。显然，放宽大城市落户限制是实现上述目标的重要前提。尽管国家发改委调查发布数据显示，党的十八大以来全国已经有近1亿农业转移人口转为城镇居民，但截至2019年末，我国仍有近2亿农业转移人口在城镇就业和生活。由于他们尚未落户城镇，在流入地的就业选择受到很多障碍，也不能和当地居民一样平等享受基本公共服务。现存的这批农业转移人口存量，有很大比例是在大城市工作和生活。所以，在当前已经基本消除中小城市落户限制的基础上，需要加快放宽大城市落户条件，并消除落户门槛，才能最终扫除新型城镇化和城乡融合发展的关键性障碍。
第二，放宽大城市落户，是提高经济发展质量的必然要求。《意见》提出了五大任务，第一条就明确要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒。在人、地、钱等众多的要素中，人是最关键的要素，如果不能实现人的自由流动，其他要素自由流动也就无法实现，即人的自由流动是各种要素自由流动的基本前提。可以说，以降低大城市落户门槛来促进劳动力更加自由的流动，促进劳动力资源配置效率提高，减少人口与土地资源、公共服务资源的空间错配，让大城市本应有的集聚红利潜力更加充分地释放，是实现经济高质量发展的重要制度供给。
第三，破除大城市落户限制，是社会高质量发展的题中之义。与基本公共服务平等获取权配套的迁徙自由是联合国规定的一项基本人权，在我国同样也受到宪法保护。高质量的社会要保障公民享有迁徙自由的权利，而迁徙自由的本质是在任何一个地方都平等享有基本公共服务的权利。不仅农村居民向任何一个城市的迁徙权利需要保障，城镇居民在城市之间自由迁徙也同样需要得到保障，这是社会进步的重要标准。在国家发改委印发的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称《重点任务》）中，不仅要求中小城市要全面取消落户限制，同时对城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市也要求全面放开放宽落户条件和全面取消重点群体落户限制，即便对于超大特大城市，也要求调整完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目。《意见》也明确提出了这个导向。大城市现有的落户限制不仅阻碍了农村居民和农业转移人口的自由迁徙，也妨碍了城镇居民生产生活。逐步消除包括大城市在内的城市落户限制，充分保障居民自由迁徙和在任何一地平等获取公共服务的基本权利，是社会高质量发展的标志之一。
第四，大城市放宽落户限制，有利于建构体系完整、价值互补的城市生态系统。应该一视同仁，而不是只针对所谓人才。在大城市的治理过程中，不少人存在一些思想误区，只要人才不要普通人。认为为了提高城市创新能力和发展水平，需要通过各种优惠政策吸引大批高素质、高技能人才进城落户和就业创业，对于从事普通工作的外来人口落户门槛，认为不需要降低，甚至还要提高门槛，将这些人群尽量“挤出”大城市，从而实现有限的资源能够满足更多精英人才的需求。显然，这种片面和错误的思想认识忽视了一个很重要的基本事实：大城市发展不仅需要有大批的精英人才，同时也需要与之相匹配的普通劳动者，才能构成一个体系完整、价值互补的城市生态系统。倘若一座城市只保留精英人才，不接受普通劳动者，那么这个城市的结构系统就会因结构失衡而崩溃，城市的运转也将随之瘫痪。精英人才即便来到这样的城市，生活上将会产生极大不便，生产上也将缺乏配套支持，他们也很难留在这座城市。所以，放宽落户限制绝不是仅仅为了吸引高素质人才，同样也适用于普通的外来劳动者，不能把放宽落户限制误解为抢人大战。大城市放宽落户的本意是消除歧视、促进公平，加快农业转移人口市民化和顺应人口的合理集聚，如果不能惠及各个阶层，那么就背离了政策本意甚至加剧社会矛盾。
党的十九大明确指出，增进民生福祉是发展的根本目的。只要是有利于增进民生福祉的制度改革，我们就应该坚定不移地推进。那么不管这项政策可能产生什么样的难题、造成多大的困难和麻烦，也要迎难而上，敢于攻坚。城市治理终究是为了更好地满足人民对美好生活的需求。
大城市放宽落户不等于放松对楼市的调控
客观而言，由于我国现行楼市调控政策中有很多是基于有无本地户口的限制，任何放宽落户限制的措施，都很容易让人联想起是不是要变相放松楼市调控。对于这个问题，2019年5月国家发改委发展战略和规划司司长陈亚军曾明确指出，放宽落户不等于放松对房地产的调控。
人们对大城市放宽落户政策可能对楼市产生冲击的担心，是混淆了大城市放宽落户与引才大战的概念或目的，错误地认为大城市放宽落户就等于吸引人才，并且吸引人才的手段重点是通过降低购房门槛或者给予购房补贴等。我们不否认个别城市为了吸引人才，可能对购房政策进行了相应的微调，但是大城市放宽落户政策的目的并不是为了吸引人才，而是为了实现外来人口特别是农业转移人口市民化，推动城乡融合发展，提升社会公平正义。大城市放宽落户限制和部分城市引才政策的目的存在本质上的区别，且放宽落户更多的是通过破除户籍、土地、资本、公共服务等方面的体制机制弊端来实现，而非放松对当地楼市的调控。
从现实情况来看，近年来，中央政府和住建部门反复强调楼市调控的总基调，坚持“房住不炒”的定位，以稳地价稳房价稳预期为目标，促进房地产市场平稳健康发展。由此可见，国家已经对未来楼市发展进行了定调，这也并不会因为大城市放宽落户限制而改变。大城市放宽落户并不等于放松楼市调控，相反，只有进一步强化对楼市的调控，做到稳地价、稳房价和稳预期，才能增强放宽落户的政策吸引力。在建立房地产市场平稳健康发展的长效机制中，各地正在完善预警机制和调控工具，楼市以稳为主，并不会出现较大幅度的波动。所以，不必过度担心大城市放宽落户可能引发放松楼市调控，因而也就不用过度担心房价的大起大落。
“房子是用来住的，不是用来炒的”，将成为相当长一段时期内党和政府解决我国城镇住房问题、建立房地产市场健康稳定发展长效机制的核心指导思想。这既是对坚持住房消费属性的通俗化表述，也是住房市场平稳健康发展的总体要求，并不会因为大城市放宽落户政策而改变。在建立房地产市场平稳健康发展长效机制的政策背景下，大城市更需要坚持“房住不炒”，不仅要满足全体居民住房刚性需求和改善性需求，同时也要坚决遏制楼市投机行为。大城市放宽落户政策改革，旨在降低外来人口的落户门槛，消除阻碍人口自由流动的体制机制障碍。因此，要让大城市放宽落户政策真正发挥预期作用，不仅不能放松对楼市的调控，反而还应该进一步加强对楼市的调控，保持住房价格处在合理的水平，才能降低外来人口特别是农业转移人口进城落户的住房门槛。
科学预判大城市放宽落户对楼市可能产生的影响
在多地“广栽梧桐，争引凤凰”的人才争夺战中，大城市放宽落户政策无疑将使得外来人口净流入量增多，且定居意愿增强，而且随着外来人口收入的提升、新生代农业转移人口的消费能力增强，住房刚性需求较为旺盛。因此，在短期内，大城市放宽落户政策对于楼市确实有可能产生一定的冲击，房价也因此可能出现一定程度的上涨。同时，对于租赁市场也同样如此，外来人口增多加大了租赁市场的住房需求，可能在短期内会推动房租上涨。除此之外，居民对于房价的预期也将出现变化，容易引起非理性的判断，由于误解楼市的调控力度可能会放松，因而猜测房价也可能会因此迎来新一轮上涨，进一步增加住房市场需求。
应该看到，多年来大城市房价一直处于相对较高水平，上涨趋势明显，在很多人看来，大城市的房价具有较强的投资价值，这已形成习惯性思维，尤其当部分地区楼市出现回暖迹象，再加上大城市放宽落户限制，人们对大城市的房价很容易产生积极的预期，这也将导致他们的购房动机更为强烈。与此同时，在基础教育、医疗、养老等基本公共服务资源较为稀缺的背景下，很多随迁子女进城、外来人口落户，使得短期内城市公共资源的需求强度上升，居民的购房需求也随之提升，进而对楼市产生影响。
我们不能仅仅关注大城市放宽落户政策后，人口总量变化对楼市可能产生的影响，还要关注到流动人口结构特征可能产生的影响。国家统计局曾发布数据显示，1980年及以后出生的新生代农民工已占全国农民工总量一半以上，这些群体长期在城市就业和生活，刚性购房需求较大，收入和储蓄也较多，改善型购房需求也不断增加。如果放宽落户政策推行不当，急于求成，没有厘清放宽落户和楼市调控的关系，造成楼市需求的快速上涨，很有可能刺激新一轮的楼市投机行为，从而让楼市调控来之不易的成果前功尽弃。
在谨慎看待大城市放宽落户限制的政策效果的同时，我们也不必过于担心其对楼市的影响。从国际经验来看，欧美国家没有户口限制，欧美大城市也并没有出现人口无限制的暴涨，反而很多国家如德国出现了大中小城市的均衡发展。可见城市规模过大和大城市病与是否有行政性的人口流入限制无关。城市有集聚效应和规模红利，也有挤出效应和规模不经济，城市规模的边际收益与边际成本的相互博弈会让城市规模达到一个最优规模的临界点，自由市场机制下自然会达到一个平衡点。而且，基于国际经验，虽然超大城市和大城市对劳动力的吸引力大，但面对高房价，真正在当地有买房能力的外来人口并不多，因此不必过度担心大城市放宽落户对楼市的影响。反过来说，如果大城市放开落户，大量人口持续涌入，房价会因此上涨，那恰恰说明住房市场供给短缺。价格机制是资源配置的最有效机制，说明应该增加住房供给，而不是阻止外来人口流入。
减缓大城市放宽落户对楼市冲击的应对预案
第一，厘清大城市放宽落户限制和楼市调控的关系，平衡好城镇化水平、人才需求和稳定楼市的关系。在现阶段，各级政府需要从根本上理解大城市放宽落户不等于放松楼市调控，也不等于争抢人才。大城市放宽落户限制是要解决城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题，彻底消除影响城乡融合发展的体制机制障碍，破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。要想取得良好的政策改革效果，不仅不能放松对楼市的调控，反而还需要加强对楼市的调控，确保楼市处于相对稳定状态。因此要始终坚持“房住不炒”的基本定位，加强对楼市的动态监测，及时预警楼市的非正常波动，继续建立和完善房地产市场平稳健康发展的长效机制。与此同时，部分城市通过相关优惠性政策吸引人才的做法本身无可厚非，体现出社会对于人才的尊重，但在政策设计的过程中要保持理性，树立正确的人才观。城市的发展离不开高素质、高技能的社会精英，但也离不开千千万万普通劳动者，这样才能营造健康的城市人才结构。因此大城市在放宽落户的过程中，尤其要重视农业转移人口的市民化需求，为他们提供一个友好的、公平的落户环境，从而在提高城市化水平的同时，提升社会公平正义。
第二，大城市放宽落户限制，同样需要遵循因城施策的原则。大城市放宽落户政策，绝不等于放松楼市调控，更不是要通过放松楼市调控来吸引人口。通过楼市调控放松来吸引人口，和建立住房市场平稳健康发展的长效机制相冲突，有可能引发系统性金融风险。以牺牲楼市的平稳健康发展来吸引外来人口，既是一种短视行为，也可能引发更为严重的经济问题和社会问题，进而导致楼市的大起大落，促发城市发展中的金融化问题。并且，《重点任务》对不同类型城市提出了不同的要求，尤其对于大城市而言，需要根据人口规模等实际情况进行差别化安排，并且明确提出城市政府要探索采取差别化精准化落户政策，积极推进建档立卡农村贫困人口落户，允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。这一方面说明不同城市在放宽落户限制时需要循序渐进、因城施策，另一方面也表明在城市落户与是否拥有住房不存在必然联系。
第三，从政策角度来看，要解决大城市因为落户放宽带来的楼市上涨压力，根本之道在于增加住宅供给。从本质上说，住房价格是由供求关系所决定，大城市放宽落户政策之后，住房价格面临一定的上涨压力。这就需要加快推进一系列制度改革，特别是要加快土地制度改革来减少人口与土地资源的空间错配，也就是将住宅土地指标与吸纳人口更紧密有机结合。《意见》中也明确提到，全面落实支持农业转移人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，以及中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜政策。具体而言，在安排各地区城镇新增建设用地规模时，进一步增加上年度新增人口落户数量的权重，探索落户城镇的农村贫困人口在原籍宅基地复垦腾退的建设用地指标由输入地使用，通过增加城市建设用地供给，抑制房价上涨。此外，为了保持住房价格平稳，还需要坚持“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的基本思路，增加住房供给，特别要在大城市大力培育住房租赁市场，支持专业化、机构化住房租赁企业发展，规范长租公寓、共有产权房的运营和管理。
第四，大城市放宽落户限制应结合当地实际情况，在深入调研的基础上，制定科学有效的推进方案。本轮落户政策改革的涉及面很广，考虑到不同城市在经济发展水平、外来人口数量、房地产市场发展状况等方面存在巨大差异，因而要充分结合各城市的发展实际，稳妥把握落户政策改革的时序、节奏和步骤，分类施策、梯次推进，试点先行、久久为功。尤其对于大城市而言，更需要通过深入调研，详细了解影响外流人口落户的具体障碍，分析产生各种障碍的原因，多方面论证放宽落户对于楼市可能产生的影响。在此基础上，科学制定各个城市放宽落户的具体推进步骤和实施方案。在保障和改善民生的同时，楼市对金融安全关系重大，且在市场难以发挥有效调控作用而造成房地产市场失灵的情形下，中央仍然要统管楼市政策，不能因为“一城一策”就放松对地方政府的要求与监督。楼市调控总的目标要中央来定，比如房价增长率相对GDP增长率的比值要稳定在一个合理范围内。政策目标确定之后，具体手段和措施让地方政府根据实际情况来定，并且要有相应的监督、督查和考核。定期公开考核情况，制作楼市高质量发展评比排行榜。
第五，在房地产市场长效机制建立过程中，要特别注重提高房地产市场的韧性。所谓提高房地产市场的韧性，就是要增强房地产市场面对不确定性和各类冲击的自我适应、自我调节、自我修复能力。房地产市场作为城市运行系统的一个子系统，与其他子系统或者制度之间具有明显的相互作用，也很容易受到外界冲击。实际上，不仅仅大城市放宽落户引发了人们对于楼市稳定性的担心，其他的政策改革也同样会引发类似的问题，所以在优化政策衔接的同时，需要重点克服房地产市场自身的脆弱性，保持系统的强健与韧性。这其中有几个关键要点。首先，要提高住房供给主体、保障渠道、调控工具等的多样性，提高不同主体、不同渠道和不同工具之间相互协调、相互补充的能力。压实地方政府在房地产市场调控中的主体责任，鼓励地方政府根据实际情况设计出一套相对独立、相互协调、科学高效的调控方案。其次，要进一步完善房地产税收政策体系，发挥其自动稳定器作用。如可以实行累进税制，压缩住房市场的投机套利空间。同时也要考虑不同城市的住房市场发展实际，通过因城施策保障房地产税收制度的有效性和公平性。最后，利用大数据等手段实时分析楼市的动态走向，对市场的异常波动进行及时预警，提高楼市调控的前瞻性和主动性。
不可否认，当落户政策被误解为人才新政之后，公众会对大城市放宽落户政策的目的和效果产生怀疑和担忧。当前疫情的特殊情况加重了社会公众对以推进户籍制度改革为名来放宽落户实为刺激楼市的担忧。要及时给社会信心，明确当前阶段房地产市场平稳健康发展的长效机制正在加快建立之中。2020年3月3日，中国人民银行、财政部、银保监会联合召开的金融支持疫情防控和经济社会发展座谈会暨电视电话会议中强调，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”定位和“不将房地产作为短期刺激经济的手段”要求，就是一次很好很及时的表态。从长期来看，如果能够通过房地产市场长效机制提高房地产市场的韧性，那么就可以通过房地产市场的自我调节和修复能力迅速消化大城市放宽落户对于楼市的冲击，保持市场的长期健康稳定。
（作者为上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任，国际与公共事务学院和中国城市治理研究院双聘教授；上海财经大学公共经济与管理学院投资系博士研究生吴义东对本文亦有贡献）
【参考文献】
①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民网，2017年10月27日。
②陆铭、张航、梁文泉：《偏向中西部的土地供应如何推升了东部的工资》，《中国社会科学》，2015年第5期。
③仇保兴：《房地产长效机制的系统韧性》，《新理财（政府理财）》，2017年第12期。
④陈杰：《落户政策再松绑能否激发农民工消费潜力》，《人民论坛》，
2019年第23期。
⑤陈杰：《以供给侧结构性改革实现“房住不炒”》，《人民论坛》，2018年第6期。
⑥《保持定力 坚守“房住不炒”》，新华网，2020年3月13日。
责编/贾娜 美编/宋扬
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