【摘要】官员提拔过程中“看不见”的“台阶”包括论资排辈式和身份式的“台阶”、惯例式的“台阶”两类情形。要想打破官员提拔中“看不见”的“台阶”，就应该将其“显性化”，需要以观念上的“四改变”，助力新“官”理念之塑造；提升透明度，推进制度化建设；以“非级别性台阶”和特别通道解决官员晋升中的“天花板”问题，并将其嵌入到显性的制度、规则之中。
【关键词】官员 “台阶” 晋升 “显性化” 【中图分类号】D262.3 【文献标识码】A
官员提拔过程中存在着一种所谓“看不见”的“台阶”，这种“看不见”指的是事物不外露的一种现象或状态。“看不见”的“台阶”相对于制度规定的台阶而言，指的是在选拔任用党政领导干部的过程中人为设置或由于习惯做法所形成的，不为《党政领导干部选拔任用工作条例》所规定、群众所共知的，而是内部掌握或客观存在的同一级别之间的“台阶”。
那么，要想打破在官员提拔过程中“看不见”的“台阶”，有两个问题需要首先搞清楚：一是这样的“台阶”有哪些？ 二是何以产生这些“台阶”？这两个问题清楚了，如何破除也就大体明了了。经验表明，“看不见”的“台阶”过多会造成个别党政机关工作人员，尤其是基层工作人员在选拔、升迁中出现一步落后步步落后的状况。在官员提拔过程中“看不见”的“台阶”现象有着诸多的情形或表现，归纳起来主要有两大情形。
第一类情形：论资排辈式和身份式的“台阶”
这类情形的“台阶”症候背后很大程度上与观念有关系。论资排辈式的“台阶”主要表现在年龄、教育程度等方面。年龄上的“台阶”总认为年轻干部年纪轻、资历弱，所谓“嘴上无毛、办事不牢”，不能给予重任。教育程度上的“台阶”总是强调学历的门槛，缺了某程度的文凭就失去晋升、调动等机会，有“唯学历论”之成份在。
而身份式的“台阶”主要表现在性别、干部类型等方面。在干部提拔任用上，尽管没有公开或明文规定，但存在个别“重男轻女”现象，将女干部放在“配角”的位置。这背后其实也存在观念上的误区，以为女同志在工作分配上可能会“拈轻怕重”，而能力、意志等方面又可能处于“弱势”的状态。在基层，干部的身份多种多样，有公务员编制的行政干部，也有事业编制的干部；有正式编制的干部，也有借调或临时的干部，等等。不少地方的事实表明，在干部报酬发放、工作成绩的认可以及工作岗位调动、提拔等方面都存在着一定程度的“台阶”，即天秤往往自觉或不自觉地向前一类干部倾斜。
第二类情形：惯例式的“台阶”与“官本位”“唯资历论”有关联
这类情形的“台阶”主要有三种情况：
其一，官阶级别及其重要性之“看不见”。同一级别不同序列尤其在地方党委、政府、人大、政协不同序列之间存在着“台阶”，其地位、重要性排序分别为书记、政府首长、人大主任和政协主席，其实如果是一个县级序列，这些官职都是处级。其表现就是，在选拔或晋升干部时，把党委的干部“高看一截”，同一职务的政府人员到党委任职，认为是一种提拔了，因此，从政府机关到党务系统需要经过一些“台阶”，已经成为惯例。另外，在党委任职的人员通常容易获得提升。
其二，同序列同一级别之间的“台阶”，主要表现在部门间和部门内的“台阶”。同一级别的职能部门之间，其岗位有重要和非重要之分，这一区分其实内含着“台阶”，例如，由民政局局长调任到财政局任局长，也是得到提拔重用的表现，副市长与市委副书记职位之间就存在着“台阶”，尽管两个职位相同，但是，如果从副市长职位调任至市委副书记职位，那么通常被认为是提拔重用了。部门内存在着“台阶”，例如，同属于民政局的，从社会事务科科长调转为人事科科长或办公室主任，通常被认为是获得重用。
其三，地域之“看不见”。这也很好理解，对于工作的地点，人们始终有着“潜在台阶”之意识，例如，从乡镇书记调到街道任书记，从偏僻的乡镇调到城郊工作，都被认为是得到重用提拔。
在官员提拔过程中，由于“台阶”的存在，直接的观察与表现似乎是晋升空间的有限或不足，其实背后是观念和制度因素对于晋升空间的约束。晋升空间的有限或不足，直接而形象的说法就是级别“天花板”现象，而这种现象在县级尤其基层最为突出。在当代中国组织人事制度中，级别恐怕是最重要的激励因素，却面临空间较为有限的尴尬，加上这些年来所实施的下派“空降兵”挤占了一些职位，使原本狭窄的通道更加拥堵了，因此，基层干部多半都直接或间接地碰到“台阶”。
一方面，基层干部提拔过程中遭遇到台阶，是因为基层干部是一种由党委决定的“任命制”，加上年龄、文化程度、性别等限制，这些表面上看起来属于制度规定之外的因素，但依然是由制度本身缺陷所造成的结果，是现行干部制度不够科学、完善而造成有些干部晋升台阶的设置不够合理。这是制度性的因素。此外，加上在选拔用人方面缺乏责任追究机制，有时这让个别主管领导有机可乘，为了自己的私利或小团体的利益，形成为己所用的一些“台阶”。另一方面，干部成长需要走一些台阶，这是必要的，但是形成“看不见”的“台阶”，那就是“唯资历论”“官本位”这些观念在作祟了。
以观念上的“四改变”助力新“官”理念之塑造，打破官员提拔过程中的“台阶”
从地方经验来看，要打破官员提拔“看不见”的“台阶”，总的一个思路是，尽量让其“显性”起来，以“显性化”方式解决，让“看不见”的“台阶”变得“可见”。“显性化”就是把过程和结果展示出来，使过程透明可见。
1980年8月18日，邓小平同志在讲话中对“台阶”作过相当辩证的看法：“干部要顺着台阶上，一般的意义是说，干部要有深入群众、熟悉专业、积累经验和经受考验锻炼的过程。但是我们不能老守着关于台阶的旧观念。”要“打破那些关于台阶的过时的观念，创造一些适合新形势新任务的台阶，这才能大胆破格提拔。”
“台阶”首先关联到如何看待“官”的观念，它涉及到年龄、性别和学历等身份或者资历的问题。年龄、性别和学历等其实直接或间接地同人们对“官”的观念或想像相关联。为此，需要进行四个方面的改变，塑造出新的“官”念。
一是改变年龄与从政经验的线性关系，重新界定从政的“经验”。例如，年轻人经验不足，笼统说来是对的，尤其在以经验为取向或基础的社会中，年纪是一个重要的因素，就是年纪越大，经验越丰富，即是这个说法的典型。但是，在快速发展的当下，一是经验要分类型、类别的，也许有些经验恰恰可能成为创新发展的一种负资产。经验并非都是有作用的，一方面，经验同年龄并不存在必然的正向关系，有些情况恰恰相反，年龄越大经验越缺乏。更何况，现在国家尤其是基层治理更需要新的方式，在这方面也许年轻人比较有优势，年纪大的恰恰成为“无经验”的一个群体。这一点，邓小平同志看得相当的清楚：“有些同志担心，年轻人经验不够，不能胜任。我看，这种担心是不必要的。经验够不够，只是比较而言。老实说，老干部对于现代化建设中的新问题，不是也没有什么经验，也要犯一些错误吗？”其实，每个年龄段的干部都有各自的优势，关键在于如何调动各年龄段干部的主观能动性，“让年长干部有奔头”和“年轻干部有想头”。
二是改变退休年龄退职的做法，塑造官无终身的观念。从上个世纪八十年代开始，在邓小平同志的努力下，中国已经解决了领导干部终身制的问题。这里所谓的“干部终身制”，主要指的是干部到了退休年龄，例如六十岁时退职。可以考虑倡导官员的任期制，并且既然有“晋升”，那么相对应的也应该有“贬职”，应该倡导“官员有上有下”，能者上而庸者下。此外，允许官员有另类的选择，例如，官员的辞职，并且视为正常的现象。
三是改变单一引进竞争机制的做法，塑造竞争、机遇和挑战三者并存的观念。在提拔干部过程中引入竞争机制，有“台阶”就应该有竞争，应该坚持“台阶”而又不唯“台阶”。竞争机制有助于干部的优胜劣汰，有助于干部在竞争中施展自己的才华，有利于干部结构的优化，由此可营造出一个公平、透明的环境。但是，应该承认，在提拔干部过程中存在着机遇的问题。有些干部善于寻找、发现机遇，善于抓住、把握住机遇，还可能善于创造机遇，这些都不是问题，也不是重点，关键在于机遇对于每位干部来说应该是平等与公平的。因此，在干部提拔过程中除了要引入竞争机制外，还需要营造机遇的观念。此外，树立挑战的理念，获得提拔重用不是为了享受，不是为了过把“权力瘾”，而是接受更大的挑战，在新时代中更有担当、更有作为。
四是淡化官衔，塑造官无大小的“官阶”观念。中国政治文化中长期存在着“官本位”的思想，至今还比较普遍。为此，需要淡化官位，树立为官只做事、官大责任大的理念，为官一任，造福一方，官不在大小，小官亦可作出大贡献。理念（观念）虽然是“看不见”的东西，却很重要。理念是行动的向导，是制度设计的依据，任何一套制度背后都有一套观念或价值体系，观念是制度的思想基础，制度的设计和形成所反映的是观念的内涵和要求。
提升透明度，推进制度化建设，并以“非级别性台阶”和特别通道解决官员晋升中的“天花板”问题，助力打破官员提拔中的“台阶”
提升透明度，推进制度化建设。当然，理念需要“显性”，透明性与制度化就是将理念“显性化”的机制或条件，而“看不见”的“台阶”缺乏的就是制度与规则，从而在其操作过程中难见透明性或者公开透明度较低。因为缺乏透明度，“不为广大干部群众所共知”，“给干部人事调整蒙上了神秘性和不确定性”，因此，会造成“自由裁量空间过大”和“相应的约束监督机制”的缺乏，从而可能在选人用人过程中滋生腐败现象。对此，一是公开透明。让人们清楚明白地知晓选人用人过程中的程序、理由和相应的规则。二是在制度、规范和方法上，一方面，完善职务与职级相结合制度，完善干部能上能下的机制，完善公务员薪酬制度, 实行职级工资制度和职业养老金制度，从而减少对“看不见”的“台阶”的依赖，打破因“台阶”而出现的一些障碍；另一方面，措施要具体并具有可操作性，让其“显性化”，清楚可见和可操作，例如，石家庄市“建立健全综合研判重在实绩的识人机制”，就非常具有可操作性。
以“非级别性台阶”和特别通道解决“天花板”问题，并将其嵌入到显性的制度、规则之中。在当下中国政治、行政体制中，官员的晋升主要体现为级别的提升，可是，地方尤其在基层，干部晋升“天花板”现象仍然存在，有鉴于此，在遵守刚性的制度、规则的前提下，要打破官员晋升中“看不见”的“台阶”，创造性地供给新制度、新机制、新举措。例如，有研究者提出了以“非级别性台阶”来解决官员晋升中的“天花板”问题。所谓“‘非级别性台阶’是指在级别不发生变化的情况下，能够激励官员，充当官员晋升过程中‘小台阶’的各种因素”，从而达到激励的目的。通过“非级别性台阶”在有限的级别空间中解决官员的流动和激励问题。可是，需要指出的是，“非级别性台阶”往往具有非显性等特点，所谓“非显性，就是这些台阶的晋升属性并没有组织的明文规定，它们具有组织惯例的特征，但被组织系统及其成员默认”。这样一来，“非级别性台阶”又可能会成为新的“看不见”的“台阶”。为此，需要将其有效地嵌入到诸如公务员管理、党政干部选拔任用、公职人员政务处分等各项显性制度之中。此外，在常规晋升机制下开辟一些特别通道，如同大学的人才一样，职称申请有特别的通道。也就是说，给予优秀的干部尤其是基层年轻干部一个特殊的晋升通道，以解决他们的晋升“天花板”困境。当然，特别通道同样需要嵌入到常规晋升的规则、规律之中，并使其“显性化”。
无规矩无以成方圆。“台阶”就是规则，就是制度，就是标准。无论“看不见”还是“看得见”的，“台阶”有其必要性，有其合理性，要注意并解决的是不当的“台阶”。但是，不能夸大这些“台阶”的弊端，更不应该将官僚体制中所存在的一些问题全都归结为“看不见”的“台阶”之错，而忽视了体制性的问题与进一步改革的必要性。尤其值得注意和提防的是，将体制、机制等问题放在一边，矛头只对准“台阶”的做法。
（作者为浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授）
【参考文献】
①鲁敏、李月、赵艳霞：《官员晋升中的“非级别性台阶”研究》，《治理研究》，2019年第3期。
②李尚才：《营造四种“官”念》，《决策》，2005年第7期。
责编/谢帅 美编/宋扬
