【摘要】在反对形式主义的大背景下，形式主义花样不断翻新，甚至出现“以形式主义反对形式主义”。形式主义屡禁不绝，需深入分析其产生的深层次体制机制原因。从源头上系统治理形式主义，要把好决策关、执行关、监督关、用人关，同时要努力推动治理法治化、制度化、规范化。
【关键词】形式主义 体制机制 作风建设 【中图分类号】D264 【文献标识码】A
形式主义，是作风建设一大顽症，给党和国家事业造成严重危害。近期，中央和各地密集出台一系列反对形式主义的举措，起到了积极作用，但从总体上看效果还不尽如人意，一些地方一些领域形式主义呈现出不少新情况新特点新变种，甚至出现“以形式主义反对形式主义”，严重阻碍了新理念新思想新战略落地生根。因此，破除“以形式主义反对形式主义”，决不能头痛医头、脚痛医脚，应该深挖其背后的体制机制根源，系统诊断、辨证施治。
形式主义花样翻新，出现“以形式主义反对形式主义”
在反对形式主义的大背景下，形式主义花样不断翻新，小路迂回包抄，卷土重来，形成一些新的变种，甚至出现“以形式主义反对形式主义”。同一般的形式主义相比，“以形式主义反对形式主义”表现出隐、急、乱等新特点。
“隐”，即隐形变异，应付上级要求。一曰化整为零。譬如开会，一网打尽的大会少了，无关群众陪会的小会多了，浪费了基层干部大量做实际工作的时间；譬如调研，过去轰轰烈烈层层陪同的大场面少了，分割成一个一个的小场面，但依然走形式走过场，抓不住关键性问题，看不到实质性内容。二曰改头换面。时下，各级部门都提出了减少发文数量的要求，于是红头文件少了，白头文件多了，内部通知多了，口头指示多了。实际上只是减少了红头文件，基层负担并没有减轻。三曰隐身网络。微信工作群越来越多，如单位群、部门群、工作小组群、专项工作群等，基层干部手机里有十几个乃至几十个工作群已不鲜见。不分昼夜的各种信息和指令，已然模糊了工作和休息的界线；领导同志发条指示，“照办”“遵从”之声此起彼伏，点赞不绝，俨然永不停息的会场；上面发通知，下面呈汇报，永不消逝的信息流，成为基层工作的一道别样风景。地方性、部门性评选，动辄发动网络投票，而投票人与此毫不相干，投票结果竟成为一些评选活动的重要依据。网络在方便工作的同时，也成为形式主义的隐形场所，工作群还引发了不少网络舆情。
“急”，即急功近利，不注重实际效果。一曰极端表态。为了表达做好工作的决心，提出一些脱离实际的任务要求，在应急、维稳等工作中调门越来越高。脱离客观规律，甚至违背基本语言规则造病句，结果是基层无所适从，无法执行，坐等追责。二曰来去匆匆。一些地方，今天发通知部署工作，明天就要求报告落实情况，甚至深夜提要求凌晨要落实；有的今天要方案，明天要实施情况报告，基层部门则直接将方案措施转型升级为落实情况。如此文字游戏，“稿来稿去”，实际工作并没开展。三曰遍地留痕。近年来，留痕主义开始流行。开个会、组织个学习、下个乡、入个户，凡事要求留痕，凡事检查台账。乡村干部的工作本应在田间地头、在院落炕头，现在却忙着在办公室应付各种文本，“战斗堡垒”躲进了“堡垒”中战斗，离群众自然就远了。假痕迹在一些地方时有出现，假会议、假活动等假新闻堂而皇之见诸网站。
“乱”，即乱作为，违背党纪国法。一曰急而生乱。平时不注重常态化治理，一旦被约谈追责，就不顾法律政策、不顾民生疾苦，不顾下级工作实际，采用所谓“非常规”手段，急功近利，胡乱作为，一旦出现网络舆情就向基层“甩锅”。有的搞得“官不聊生”，有的搞得民怨沸腾，既损害党和政府形象，又侵害企业和群众利益。二曰无度追责。有的地方为应付上级，违背相关条件和程序乱追责，把严肃的党内法规搞成儿戏。有的地方为了让责任人规避更为严重的处分，竟然轮流排班被追责，既达不到警示的目的，又失去了公平正义。三曰我行我素。有的地方对中央三令五申置若罔闻，依然长篇大论念稿子，依然层层开启动会、层层搞调研、层层听汇报，依然要求下级写简报、写周报、写月报，依然搞形式主义的整改清单和运动式治理。
凡此种种，危害极大。一是消蚀中央决策部署效力，致使改革空转、发展虚化、党建流于形式；二是侵害群众利益，导致企业无端停产、就业艰难、群众生活困难；三是挫伤了基层工作积极性，干部昼夜加班，应付文山会海，没有时间和精力做具体工作；四是损害党委政府形象，导致群众对其不信任。
深入挖掘形式主义产生的体制机制根源
“以形式主义反对形式主义”，究其实质，仍是形式主义的一种表现。形式主义之所以顽固不化，既有主观原因，也有客观原因；既有党员干部个人原因，也有体制机制原因。只有深入分析形式主义产生的深层次体制机制原因，才能对症下药，找到治本之策，建立长效机制，达到标本兼治的效果。
压力型体制是形式主义的体制成因。邓小平同志曾指出：“社会主义国家有个最大的优越性就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”压力型体制，即各级党政组织为了实现既定经济社会发展目标和特定工作任务，把任务和指标层层量化分解，落实到下级组织以及个人，限期完成，并根据完成情况给予政治和经济方面的奖惩，对关键指标实行“一票否决”制。这一体制，以行政命令的形式下达工作任务，用政治动员的方式调动各种社会资源，因而具有集中力量办大事的优势，在我国历史上曾发挥了重要作用，至今在一定程度上依然是行之有效的工作落实体制。
然而，这一体制也有其固有弊端。一是层层开会发文。压力型体制是一种“动员——命令”体制，传达上级指示精神，动员下级完成任务，检查考核完成情况，都离不开开会发文。任务越多、层级越多、分解越细，会议和文件自然就越多，甚至导致文山会海。二是层层加码。为进入先进之列，寻求“轰动效应”，层层加码现象屡见不鲜。在经济增速、财政收入、精准扶贫、招才引智、城乡居民收入等数据指标上，一级比一级要求高，逼得基层弄虚作假；在工作要求上，为了表示落实上级指示的坚决，显示自己要求严、标准高，层层压缩完成任务时间，有的甚至异化任务内容，乱规划瞎指挥，祸害百姓；在纪律规定上，把“不准公款大吃大喝”演变为“私人聚会也要报批”，把“基层调研不安排宴请”演变为“自带干粮和方便面”，把“提倡开短会、讲短话”演变为“无会周、无会月”，把“不准乱发钱物”演变为“追缴值班津贴”，层层曲解、变相加码，让基层干部无所适从。三是导致媚上之风。由于考核监督的权力主要在上级，一些地方和官员为取悦上级，在领导面前不报实情、不讲真话，报喜藏忧，把领导的喜好作为行事的准则，形式主义也就愈演愈烈了。
运动式治理是形式主义的治理方式成因。运动式治理，即在党的领导下，政府为维护社会稳定、社会秩序或完成专项工作，通过自上而下的政治动员，调动干部群众的积极性和创造性，对某些突发性事件或久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的群众参与式治理方式。运动式治理打破条条块块分割，调动方方面面力量，时间短、见效快，可以在非常短的时间内，造成轰轰烈烈的巨大声势，是不少管理者情有独钟的治理方式。时下，在一些地方，它正以“集中整治”“专项整治”“百日会战”“集中攻坚”“统一行动”等名义，广泛应用于创城、创卫、治污、治霾、治安等基层工作中。
然而，运动式治理的弊端也很明显。一是破坏法治。有些地方为达到目标不择手段、不惜代价。譬如，为了治霾，动辄无条件关停企业，甚至查封百姓锅灶；为了市容，“一刀切”更换沿街商号牌匾；为了绿化，强行刨旧树栽新树……这些行为，在损害企业和群众合法权益的同时，也严重破坏了法治。二是人海战术。对紧急的、被上级约谈的事项，组织干部全体出动，不分工作岗位和性质，集体下基层包村蹲点。“白加黑、五加二”的“熬命式”工作，既影响了常规工作开展，也剥夺了干部休息时间。三是难以持续。这种非常规的治理方式，缺乏持久性，往往是检查验收一旦过关，就万事大吉、不再过问，致使问题卷土重来，为以后工作埋下隐患。可见，运动式治理将日常的治理演变成一种系统的形式主义。
被动型执行是形式主义的机制成因。在压力型体制和运动式治理下，基层干部群众话语权、参与权、监督权甚至休息权缺失，被动应付工作，疲于奔命，这是滋生形式主义的重要原因。
被动执行的根源，有的在决策层面，一些决策调查研究和科学论证不够，或因部门利益掣肘，导致不符合基层实际，不具备相应的价值、能力和支持，执行过程中又缺乏来自基层和群众的反馈和修正机制，致使执行过程中产生形式主义现象。有的在执行层面，责任划分不清，激励机制缺失，执行者缺乏主体地位，自主权不够，能力不足，压力大、动力弱，致使执行保障措施不力，层层往基层“甩锅”。有的在监督层面，考核主体、内容、形式存在问题，来自下级和群众的监督不够，利益相关方参与不足、评价权缺失，致使形式主义得不到充分的纠正。
保官帽思维是形式主义的思想根源。习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”一些领导干部，权力观错位、政绩观扭曲，一切围绕官帽转。有的心中无党，把个人升迁和利益看得比党和国家事业重要；有的心中无民，为个人权力不惜牺牲百姓合法利益；有的心中无责，只重权力无视责任、缺乏担当；有的心中无戒，权力运行缺乏党纪国法敬畏、乱决策乱作为。
这种错位的权力观和政绩观在实践中有各种表现。如不注重常规性、见效慢的日常治理，只把功夫下在立竿见影、领导看得见的工作上；不敢担当、不敢负责，迈虚步、推太极，上下推诿，贻误工作；不守规矩、不循规律，甚至为了个人升迁而大搞不切实际、劳民伤财的“政绩工程”；说得多、干得少，习惯于摆样作秀，搞花拳绣腿，表面上热热闹闹，实则收效甚微；等等。
治理“以形式主义反对形式主义”，需对症施策，铲除形式主义滋生土壤
要系统审视权力运行全过程，抓住决策、执行、监督、用人等关键环节，对症施策，治理“以形式主义反对形式主义”，铲除形式主义滋生土壤。
把好决策关。决策不科学、不合乎实际，甚至不可执行，是滋生形式主义的源头。一要坚持不调研不决策、先调研后决策，努力提升调研质量。通过深入调研吃透上情下情、内情外情，创新决策信息采集、分析、综合等技术手段，利用网络、市民论坛、公民听证、专家咨询等形式，努力做到决策科学化、民主化。二要破除部门利益掣肘，坚持以人民为中心的价值导向。一些决策不科学，往往与部门利益有着千丝万缕的联系。通过加强教育引导，强化内外监督，努力打破既得利益的藩篱，引导规范决策主体从大局出发、从人民利益出发进行决策。三要建立健全决策执行反馈修正机制。从决策到执行，不是一蹴而就的，是一个从认识到实践的循环往复的过程。要畅通决策反馈渠道，加强决策执行追踪调查，根据执行中遇到的问题及时调整决策，努力实现决策者与执行者、基层群众良性互动。
把好执行关。执行不到位、不精准、不踏实，偏离了政策初衷，是形式主义的突出表现。为执行者提供必要的条件，坚持“钱随事走”，在部署任务的同时为执行者提供相应支持；注重激发执行者的内在动力，坚持激励和约束相结合，对踏实干事、勇于作为、实绩突出者加大激励力度，对敷衍了事、弄虚作假者加大惩戒力度；优化监督问责，注重物质、政治、精神方面的正向激励，营造想干事、能干事、干成事、不出事的氛围；在任务指标、时限、方式等方面适度增加弹性，赋予执行者更为灵活的自主权；明确各级权力责任边界，防止责任层层“甩锅”，切实为基层松绑减负。
把好监督关。治理形式主义，监督评价机制至关重要。推行第三方评估，防止决策者自定标准、自说自话；注重考核实际效果，防止事无巨细的查询痕迹，力求客观、独立、公正；注重群众和社会参与，不仅上级考核下级，也要加大基层和群众对决策部门考核的话语权；加强决策的合法性审查，防止权力任性，杜绝随意决策，把决策权关进制度的笼子。
把好用人关。用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。要优化选人用人机制，综合考量政治素质、能力素质、工作实绩等因素，把政治过硬、本领高强、作风务实的干部用起来，在一线实践中培养干部、识别干部，加大干部上下交流力度，切实防范“只有唱功、没有练功”的网红式干部。
此外，在决策、执行、监督、用人等各环节把好关，离不开治理现代化。只有努力推动治理法治化、制度化、规范化，实现工作常态化，才能把广大干部从会议、文件中解放出来，凝神聚力做好实际工作。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授）
【注：本文系中共中央党校（国家行政学院）创新工程课题“习近平国家治理现代化思想研究”阶段性成果】
【参考文献】
①《习近平：不能用形式主义反对形式主义》，新华网，2014年5月9日。
责编/张忠华 美编/陈媛媛
