运动式治理是形式主义的治理方式成因。运动式治理，即在党的领导下，政府为维护社会稳定、社会秩序或完成专项工作，通过自上而下的政治动员，调动干部群众的积极性和创造性，对某些突发性事件或久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种有组织、有目的、规模较大的群众参与式治理方式。运动式治理打破条条块块分割，调动方方面面力量，时间短、见效快，可以在非常短的时间内，造成轰轰烈烈的巨大声势，是不少管理者情有独钟的治理方式。时下，在一些地方，它正以“集中整治”“专项整治”“百日会战”“集中攻坚”“统一行动”等名义，广泛应用于创城、创卫、治污、治霾、治安等基层工作中。
然而，运动式治理的弊端也很明显。一是破坏法治。有些地方为达到目标不择手段、不惜代价。譬如，为了治霾，动辄无条件关停企业，甚至查封百姓锅灶；为了市容，“一刀切”更换沿街商号牌匾；为了绿化，强行刨旧树栽新树……这些行为，在损害企业和群众合法权益的同时，也严重破坏了法治。二是人海战术。对紧急的、被上级约谈的事项，组织干部全体出动，不分工作岗位和性质，集体下基层包村蹲点。“白加黑、五加二”的“熬命式”工作，既影响了常规工作开展，也剥夺了干部休息时间。三是难以持续。这种非常规的治理方式，缺乏持久性，往往是检查验收一旦过关，就万事大吉、不再过问，致使问题卷土重来，为以后工作埋下隐患。可见，运动式治理将日常的治理演变成一种系统的形式主义。
被动型执行是形式主义的机制成因。在压力型体制和运动式治理下，基层干部群众话语权、参与权、监督权甚至休息权缺失，被动应付工作，疲于奔命，这是滋生形式主义的重要原因。
被动执行的根源，有的在决策层面，一些决策调查研究和科学论证不够，或因部门利益掣肘，导致不符合基层实际，不具备相应的价值、能力和支持，执行过程中又缺乏来自基层和群众的反馈和修正机制，致使执行过程中产生形式主义现象。有的在执行层面，责任划分不清，激励机制缺失，执行者缺乏主体地位，自主权不够，能力不足，压力大、动力弱，致使执行保障措施不力，层层往基层“甩锅”。有的在监督层面，考核主体、内容、形式存在问题，来自下级和群众的监督不够，利益相关方参与不足、评价权缺失，致使形式主义得不到充分的纠正。
保官帽思维是形式主义的思想根源。习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失，用轰轰烈烈的形式代替了扎扎实实的落实，用光鲜亮丽的外表掩盖了矛盾和问题。”一些领导干部，权力观错位、政绩观扭曲，一切围绕官帽转。有的心中无党，把个人升迁和利益看得比党和国家事业重要；有的心中无民，为个人权力不惜牺牲百姓合法利益；有的心中无责，只重权力无视责任、缺乏担当；有的心中无戒，权力运行缺乏党纪国法敬畏、乱决策乱作为。
这种错位的权力观和政绩观在实践中有各种表现。如不注重常规性、见效慢的日常治理，只把功夫下在立竿见影、领导看得见的工作上；不敢担当、不敢负责，迈虚步、推太极，上下推诿，贻误工作；不守规矩、不循规律，甚至为了个人升迁而大搞不切实际、劳民伤财的“政绩工程”；说得多、干得少，习惯于摆样作秀，搞花拳绣腿，表面上热热闹闹，实则收效甚微；等等。
治理“以形式主义反对形式主义”，需对症施策，铲除形式主义滋生土壤
要系统审视权力运行全过程，抓住决策、执行、监督、用人等关键环节，对症施策，治理“以形式主义反对形式主义”，铲除形式主义滋生土壤。
把好决策关。决策不科学、不合乎实际，甚至不可执行，是滋生形式主义的源头。一要坚持不调研不决策、先调研后决策，努力提升调研质量。通过深入调研吃透上情下情、内情外情，创新决策信息采集、分析、综合等技术手段，利用网络、市民论坛、公民听证、专家咨询等形式，努力做到决策科学化、民主化。二要破除部门利益掣肘，坚持以人民为中心的价值导向。一些决策不科学，往往与部门利益有着千丝万缕的联系。通过加强教育引导，强化内外监督，努力打破既得利益的藩篱，引导规范决策主体从大局出发、从人民利益出发进行决策。三要建立健全决策执行反馈修正机制。从决策到执行，不是一蹴而就的，是一个从认识到实践的循环往复的过程。要畅通决策反馈渠道，加强决策执行追踪调查，根据执行中遇到的问题及时调整决策，努力实现决策者与执行者、基层群众良性互动。
把好执行关。执行不到位、不精准、不踏实，偏离了政策初衷，是形式主义的突出表现。为执行者提供必要的条件，坚持“钱随事走”，在部署任务的同时为执行者提供相应支持；注重激发执行者的内在动力，坚持激励和约束相结合，对踏实干事、勇于作为、实绩突出者加大激励力度，对敷衍了事、弄虚作假者加大惩戒力度；优化监督问责，注重物质、政治、精神方面的正向激励，营造想干事、能干事、干成事、不出事的氛围；在任务指标、时限、方式等方面适度增加弹性，赋予执行者更为灵活的自主权；明确各级权力责任边界，防止责任层层“甩锅”，切实为基层松绑减负。
把好监督关。治理形式主义，监督评价机制至关重要。推行第三方评估，防止决策者自定标准、自说自话；注重考核实际效果，防止事无巨细的查询痕迹，力求客观、独立、公正；注重群众和社会参与，不仅上级考核下级，也要加大基层和群众对决策部门考核的话语权；加强决策的合法性审查，防止权力任性，杜绝随意决策，把决策权关进制度的笼子。
把好用人关。用一贤人则群贤毕至，见贤思齐就蔚然成风。要优化选人用人机制，综合考量政治素质、能力素质、工作实绩等因素，把政治过硬、本领高强、作风务实的干部用起来，在一线实践中培养干部、识别干部，加大干部上下交流力度，切实防范“只有唱功、没有练功”的网红式干部。
此外，在决策、执行、监督、用人等各环节把好关，离不开治理现代化。只有努力推动治理法治化、制度化、规范化，实现工作常态化，才能把广大干部从会议、文件中解放出来，凝神聚力做好实际工作。
（作者为中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授）
【注：本文系中共中央党校（国家行政学院）创新工程课题“习近平国家治理现代化思想研究”阶段性成果】
