【摘要】近年来，以郭美美事件为代表的一系列“丑闻”激起了公众对红十字会广泛的社会问责，在此次新型冠状病毒肺炎疫情防控过程中，信任危机再一次被激发。从国家与社会关系结构中来考察，红十会机构改革、重塑组织形象的根本议题在于理顺政府部门与红十字会之间的关系结构，改变官方合法性与民间合法性约束效力严重不对等格局。调适两种合法之间的张力是释放和激活此类社会组织活力的关键，这其中政府机构赋权与放权并重是根本。
【关键词】红十字会合法性 不对等合法性约束力 复杂社会 【中图分类号】C91 【文献标识码】A
在人类社会发展的历史进程中，一直与各种疫病相伴随、相抗争，可却始终无法摆脱一个可怕的悖论——社会越现代，疫病却越多。按照法国社会学家涂尔干的理论，现代社会是一个建立在高度精细化分工基础上的复杂系统，这意味着：自给自足原则被互惠交易原则所取代。这样，社会个体间互赖性得到强化，社会互动和社会密度会急剧增加。众所周知，当病毒不经过宿主而直接人传人的时候，疫情就形成了，复杂社会则为病毒在人与人之间的传播和扩散提供了最好的温床。正如人类学者约翰·里德所言，“（疫病是我们）生活在大型、复杂和拥挤城市社会而付出的代价”。也正是从这个意义上，他告诉我们“当一场疫病袭击城市时，让人们存活下来的并不全是医疗手段，更多的是管理上的措施”。因此，在疫情防控上，医疗技术和制药工业的进步固然重要，高质有效的社会治理能力同样重要。
就此次新冠肺炎疫情而言，病毒传播与经济社会双重失控风险对我国社会治理能力提出了严峻考验。现在，国家的强大动员和全面介入已经形成了应对疫情的举国能力，这体现了我们的制度优势。不过，虽然疫情防控过程中的权力系统、市场系统以及社会系统的运转日趋向好，但三者间的有效协作格局还有待形成。正如习近平总书记所指出的，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”在本文中，笔者试图以武汉红十字会急需物资处置而引发社会问责事件为切入点，探索我们在重大疫病应对上的治理短板，并延伸思考复杂社会的治理。
面对重大突发的社会治理问题，武汉红十字会基于部门逻辑考量的行动方式易与其公共角色发生冲突
近年来，以郭美美事件为代表的一系列“丑闻”激起了公众对红十字会广泛的社会问责。虽然红会后来在组织透明性和公开度上进行了诸多信任重塑的改革，但其一直没有能够完全走出信任危机的阴影。在此次新冠肺炎疫情防控过程中，信任危机再一次被激发。社会问责主要集中在两点：一是抗疫一线医护人员的防护设备严重短缺，而大量捐赠物资却积压在红会仓库里；二是红会在资源配置上的区别对待，包括不同医院之间和资源配置规则上的区别对待。此事随即引发了社会各界的应对行动：首先是参与防控的各类组织开始自寻出路，在网络上公开求助，其中有基层政府组织，也有抗疫一线的医疗机构。其次是社会力量迅速自发组织起来，绕过“官方”直接施援。此次武汉红会事件较以往有一个显著不同，即官方授权与民间认可之间发生正面冲突。疫情暴发后武汉市政府在物资捐赠方面要求统一归口当地红会。官方授权使红会取得了物资“独家”处置的合法性。但随后的事情证明，当地红会处置海量捐赠物资十分困难。于是，民间开始绕开红十字会自行其是，用脚投票表达不认可。
客观而言，湖北地方政府与当地红十字会的行动逻辑有其一定的合理性：一是行为惯性使然，政府信任托付与红十字会“义不容辞”应是双方合作的惯常样态。在政府处理疫情等公共卫生突发事件的过程中，红十字会作为长期跟随、最值得信赖的“合作伙伴”，接受和处置捐赠是其当然业务。同时，红十字会组织体系完善且有法律保障，有助于规避“失序”风险。时任湖北省委副书记、武汉市委马国强在2020年1月27日的记者招待会明确说明之所以如此“统一归口”，一个重要目的是防止“由于混乱被某些人钻空子”。由此可见，在抗击新冠肺炎疫情过程中，湖北地方政府部门和当地红会的行动选择都符合组织自身的逻辑理性。政府部门主要基于便于管理、维护秩序稳定的行动逻辑；红十字会则主要基于服从执行的行动逻辑。然而，红十字会虽然组织架构完善，但能力不足的短板在此次事件中显露无疑，严格而复杂的物品查验、统计、归类、以及分发的捐赠程序难以适应疫情防控的应急需求。
现在看来，双方行动逻辑都是基于其部门属性作出的自然选择，在最大化地规避组织自身可能面临的不确定性。这在平时尚可维系，但是在面对重大突发的社会治理问题时出现失灵，其中问题在于，获得政府授权的红十字会，在组织属性上已经具有了事实公共性，仅基于部门逻辑考量的行动方式则容易与其公共角色发生冲突。
理顺政府部门与红十字会之间的关系结构，改变官方合法性与民间合法性约束效力严重不对等格局，是红十会机构改革、重塑组织形象的根本议题
近年来，关于红十字会公信力问题的研究很多。不过，笔者发现，既往研究多关注民间信任对红十字会组织合法性的影响，这是一个重要视角。但却存在明显的盲区，忽略了一个基本事实：在本土情境下，政府信任与认可对红十字会的资源获取、行动方式，甚至组织存续都有着更为关键的影响。如果不把这一点纳入分析视野中，就无法准确把握红十字会行动逻辑，导致理论解释失败，无法触及红十字会信任重建的根本性议题。因此，笔者转换视角，将红十字会组织置入国家与社会关系结构中来考察，从而来分析红十字会的行动逻辑。
在新制度主义社会学理论看来，任何组织都不是在真空中行动的，而是在经济社会情景中进行的，组织行动是社会性的、历史性的。因此，组织合法性对于我们理解组织行动就很关键。所谓组织合法性，是指组织行动在社会系统中被承认、被认可以及被接受的状态。对于一个组织而言，组织合法性是其存在与发展的必要资源，同时也是形塑组织行动的制度力量，它从资源获取、风险规避以及组织绩效三个方面影响组织的行动逻辑。在组织行动实践中，不同类型合法性机制都对组织行动选择产生影响，但各自的合法性效力是有差异的。学者周雪光将之区分为强意义合法性和弱意义合法性，所谓强意义合法性是指社会共享观念具有强大的约束力，导致组织无法自主选择其结构与行动，不得不采用外界环境所认可的组织行动。而弱意义合法性是指制度通过资源分配或激励方式来影响组织的行动表现和选择逻辑。传统组织社会学理论认为，基于社会共享观念的强意义合法性更能形塑组织行为并导致组织趋同。但在社会生活中，社会共享观念往往难以形成一致性的现实作用力量，其强意义的约束更多存在于理论上。相反，弱意义合法性的实际约束力更强，可通过强迫、模仿、规范三种方式推动组织趋同。由此可见，新制度主义合法性作用效力是基于社会适用性来考量的，比较适合分析西方社会中的企业和社会组织的行为。但实际上，合法性也包括平行承认和“上”对“下”的承认。而且，中国社会的关系结构与西方国家是不同的，因此中国的社会组织的合法性作用方式也与西方国家社会组织存在诸多差异。
仅从“社会适应性”角度可以说明红十字会引发社会问责的原因，但却无法解释红十字会此类行动反复出现的原因。比较而言，学者高丙中对组织合法性的划分更符合中国本土实际，他认为中国社会团体的组织合法性包括社会合法性、法律合法性、政治合法性以及行政合法性四个方面。他敏锐地发现，除了社会合法性和法律合法性外，政治合法性与行政认可的行政合法性是形塑于中国社会团体行动的重要机制。但遗憾的是，他没有对四种合法性机制的作用效力进行分析。本文将红十字会的合法性机制笼统区分位官方合法性和民间合法性。前者主要是国家赋权和认可，包含了学者高丙中所言的政治合法性和行政合法性；后者主要是指社会公众的承认与认可，类似于学者高丙中界定的社会合法性。同时，笔者将合法性约束力区分为硬约束和软约束两类。硬约束是指合法性机制对于组织行为的约束是刚性的，对组织行为选择有关键影响力；相对而言，软约束则是指合法性机制的约束效力是软化弹性的。在治理实践中，对科层制组织而言，自上而下的合法性更具硬约束效力；而民间自治组织，自下而上的合法性更多属于硬约束。需要说明的是，从学理上来看，官方合法性和民间合法性，以及硬约束和软约束的划分并不严谨，但一定程度上也符合中国的现实，比如一票否决手段在社会治理中日益广泛运用。
按照《中华人民共和国红十字法》的规定，红十字会属于具有独立法人资格的社会团体，但它又具有自身的特殊性。中国红十字会前常务副会长赵白鸽曾谈到，中国红十字会不是普通的社会团体，而是“一个开放的受托平台”，它是属于“全国人民的、社会的、大家的”。就其合法性来源来看，中国红十字会受着“三重赋权”：一是政府赋权，二是国际红十字运动赋权，三是社会公众赋权。基于政府赋权形成的合法性可以视为本文提到的官方合法性，而社会公众赋权形成的合法性则可以等同于本文提到的民间合法性。在红十字会组织行动实践中，两种合法性机制对于红十字会的组织约束效力是不同的。
第一，在组织从业者上，红十字会在编工作人员的录用、管理以及晋升遵从政府公务员规则而非市场化原则。红十字会系统的人员身份分为在编人员和聘用人员，具体又可以分为四种，一是行政编制，二是全额拨款的事业编制，三是自收自支的事业编制，四是不列入编制的聘用人员。前两者参照公务员管理由财政负责工资，后两者工资则由红会自筹资金解决。从业者具有行政级别，如湖北省红十字会常务副会长是正厅级，武汉市常务副会长是副厅级。对红十字会从业者而言，官方合法性要求在约束效力上几乎等同于政府公务员，属于硬约束。
第二，在组织领导安排上，主要领导的任命和罢免均需同级党政部门批准决定，而非由理事会和会员大会决定。红十字会会长通常有当地政府主要领导直接兼任，比如湖北省红十字会会长由湖北省副省长兼任。组织负责人政社职务于一身，意味着官方合法性机制对组织负责人的约束效力更强。在此次事件中，湖北省红十字会领导的处理程序完全是遵照党政干部进行的 。
第三，在组织行为决策上，遵循“党组会”决策原则而非理事会决策原则，党组会是最高决策机构。党组会由红十字会主要领导组成，实行民主集中制原则，拥有组织行动的决策权，重大事项通常还需要报请相关政府部门审批。而由会员大会选举产生的理事会并没有决策权，“理事会不理事”的情况也比较普遍，这意味着民间合法性的约束效力较弱。
第四，在组织资源获取和动机激励上，体制保障取代民间依赖。红十字会日常管理和运作的费用是财政供养的，且是政府的法定责任。“有编制、有级别、有经费”的体制保障是催生红十字会体制依附的根本因素。换言之，民间捐赠并不是决定红会组织存续发展的关键资源，更不能对组织从业者收入和晋升产生重要影响。所以，对于红十字会而言，刚性筹款的压力几乎没有。况且，由于政府授权和统一归口的要求，民间合法性虽有影响，但并不妨碍其成为吸金能力强的慈善组织。体制保障不但很大程度上对冲了民间合法性产生的约束力，更是奠定了其慈善垄断者的地位。
由此可见，官方合法性和民间合法都会对红十字会产生合法性约束效力。但显然，官方机构对红十字会的人事、财务、目标以及任务具有很强的控制力，约束效力是刚性硬约束；而民间合法性的约束效力属于弹性软约束。合法性约束效力的不对等形塑了红十字会，使其组织结构和行动均趋同于官方行政机构：首先，组织架构趋同。红十字采用金字塔式的“四级管理”体制，组织架构自上而下全面铺开，四级组织参照对应政府机构界定行政级别，上级组织指导下级组织。其次，行动方式行政化，集中体现在两个方面：一是多任务性，红十字会组织任务包括“两岸、三人、四救、五捐”，这些任务“大而全”，甚至有些是分担政府部门“不可承受之重”的行政任务，这对其组织能力提出了极高要求；二是控制性冲动，集中控制是科层制组织保障多任务目标实现的基本手段，但低效和高成本也随之而来。最后，机构形象上，组织形象与政府形象几乎一体化。这一方面使红十字会获得了其他社会组织无法企及的组织优势，成为准行政机构；但同时也使组织形象与政府形象捆绑在一起，政府部门出于自身形象维护的需要对红十字会组织行动的控制自然会从严，这实际上压缩了组织自主性。
按照知名组织社会学者萨拉蒙的理论，社会组织天然具有不受官僚主义束缚的基因，在社会治理上，能够提供多元的、异质的公共产品，与政府部门具有互补性。可是，从此次武汉红十会事件来看，红十字会并没有表现出社会组织应有的天性。虽然整个事件目前得到了较为妥善的处理，但是事件背后的制度成因却需要继续追问和反思。对于武汉红十字会而言，民间合法性引发的社会问责虽然对组织造成了极大压力，但是其约束效力是软性的。相反，官方合法性的约束是硬性的，对组织行为的约束效力更强。这种严重不对等的合法性约束效力虽然导致红十字会过度行政化，但同时也给其提供了体制保障，成就了其在公益市场上的垄断者地位。由此可见，红十字会组织自我追求革新的空间有限，动机也不强烈，软性的民间合法性机制无力从根本上重塑其组织行动逻辑。笔者以为，红十字会机构内部组织治理改革当然重要，但理顺政府部门与红十字会之间的关系结构，改变官方合法性与民间合法性约束效力严重不对等格局，才是红十会机构改革、重塑组织形象的根本议题。
调适官方合法性与民间合法性之间的张力是释放和激活红十字会此类社会组织力量的关键
梳理红十字会的历史，我们会发现，“官办与绅办”的争论始终伴随红十字会的组织发展历程。在今天，它是中国官办慈善组织的典型代表。不过，不容否定的事实是，在红十会组织日益趋同于权力系统的同时，组织的专业能力和社会性也逐渐被侵蚀。在中国红十字会建立之初，参与疫病防控是其重要行动内容。红十字会通过创设临时疫病机构、施发经验良药、培养医护人才、开展医学教育、民众动员以及求助募捐等手段，“与地方教会、官方及其他民间社团的医疗活动，一道构建了地方社会的疾疫病防控体系，成为地方社会应对疾疫病伤的重要依凭”。随着国家公共卫生体系的完善，红十会在疫病防控中专业功能逐渐被替代而弱化，而款物募捐、物资储备与分配以及志愿者招募与管理等资源链接性平台打造工作逐渐成为组织的主业。不过，武汉红十会事件说明，尽管政府赋权使其获得了资源筹措的优先权，但其资源配置能力与资源动员能力严重错位。客观来说，随着红十字会组织透明度化程度的提高，其内部的能力短板问题被曝光的机率也会极大增加。如果不改变组织对体制内的偏好与依赖，其组织能力建设的内生动机就无法激活，本来意在提升民间公信力的组织透明度改革可能会导致一个适得其反的意外结果——进一步加剧红十字会的信任危机。
疫情属于公共卫生事件，其防控是一个社会治理议题。在高度复杂的现代社会，疫情防控尤其考验国家的社会治理能力。美国学者约瑟夫·泰恩特在其著作《复杂社会的崩溃》中告诉我们：复杂社会中的体系精细化与脆弱性是一体两面的，只有强大的国家机器与官僚行政体系才有能力保障复杂社会系统脱离脆弱性而引发的崩溃，“国家是维持复杂社会免于崩溃的主要组织形式”。此次新冠肺炎疫情防控也证明了这样的判断，中国强大的举国动员能力为战胜疫情奠定了坚实基础。
同时，我们也要看到，如果单纯依赖和过于迷信国家机器强大的刚性集权治理能力通常无法阻止复杂社会的崩溃。过于集中式、线性化、权威化的治理模式难以适应复杂社会系统的分散化、多样性、分布式的运行轨迹。因而，提升复杂社会的系统韧性就尤为重要，而释放市场和社会力量是增强系统韧性的关键。中国存在着大量的类似于武汉红十字会的所谓派生型社会组织，他们在社会治理中承担着诸多任务，深得政府信任与体制庇护，但他们的组织行为更多是行政功能的延展，而非社会活力的实质体现。在中国社会治理实践中，我们不应该将国家与社会抽象性的对立起来，国家有其自主利益追求，而社会组织未必天然促进社会整体公共利益，他们会因一群之私损害社会公共利益。国家利益与社会整体利益之间实质上是一体两面的：社会整体利益是通过国家不同等级组织与“自主性程序”来代表与实现的，而社会整体利益又是国家利益增强的渠道。在新时代的社会治理中，转变国家与社会抽象二元对立的传统理念，调适官方合法性与民间合法之间的张力是释放和激活红十字会此类社会组织力量的关键，这中间，政府机构赋权与放权并重是根本。
（作者为南开大学周恩来政府管理学院教授、博导）
【注： 本文系“中央高校基本科研业务费专项资金资助项目”（项目编号：63182070）阶段性成果】
【参考文献】
①[英]约翰·里德著、郝笑丛译：《城市的故事》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年。
②高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》，2000年第2期。
③史普原、李晨行：《派生型组织：对中国国家与社会关系形态的组织分析》，《社会学研究》，2018年第4期。
④杨可：《官民二重性：中国红十字会的发展瓶颈》，《福建教育学院学报》，2017年第4期。
⑤崔家田：《民国时期中原地区红十字组织的医卫实践》，《甘肃社会科学》，2014年第6期。
责编/李一丹 美编/杨玲玲
