摘 要:党的十九大开创了国家治理体系与治理能力现代化建设新局面。制度执行力是将制度优势转化为治理效能的关键与根本所在。然而，目前我国仍然存在做选择、搞变通、打折扣等制度执行不力现象。对此，需要从制度自身质量、执行人员、执行机制和执行环境入手，切实提高制度执行力，保证制度执行的有效性，维护制度的权威性，进而巩固和提高治理能力。
关键词:制度执行 国家治理 提升路径
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
“制度的生命力在于执行。”制度执行是实现政府有效治理的重要路径，是调节利益分配的主要手段。制度执行力是充分发挥制度引导调节作用、充分实现制度治理效能的支撑力量，是执政能力的重要体现，关乎社会和谐稳定，关乎党的执政根基。如何提高制度执行力，杜绝制度执行中做选择、搞变通、打折扣等现象，是当前亟需解决的关键议题。
制度执行不力的表现形式
做选择——选择执行
当前，在制度执行过程中，受个人利益和部门利益影响，存在选择性执行的现象，主要包括不完全执行、偏差性执行和违规性执行。一是不完全执行。以个人利益或部门利益为依据，以实用主义的态度制定政策、处理事务，“有利就执行”，使制度成为个人或部门谋利的工具[1][2]。制度的执行因依靠会议推进，执行停留在口号、文件中，而致使制度效果在层层下达过程中大打折扣。二是偏差性执行。在制度落实过程中，可能会由于执行主体在理解上的偏差、条件上的限制、信息技术等因素限制[3][4]，不能很好地将制度与本地、本部门的实际情况相结合，从而造成制度执行效果的弱化。三是违规性执行。制度的执行必将赋予执行主体一定的权力，但有权力的地方就存在着权力被滥用的可能性。部分官员以权谋私，利用手中的权力为自己及亲属谋取不当得利，变相履行岗位职责，获取“灰色收入”，从而出现了“良制”引发“劣政”的怪像。如2018年湖北省荆门市环保局违反制度规定，违规批复了湖北世龙化工有限公司10万吨/年工业磷酸铵建设项目、湖北鄂中生态工程股份有限公司10万吨/年工业级磷酸一铵项目的环境影响评价报告书。该违规执行行为，进一步加重了长江干流污染问题，不仅破坏了政府公信力，还背离了制度目标。
搞变通——替换执行
在制度执行过程中将制度进行自我主观的变通是制度执行不力的表现之一。当制度的执行与制度执行者的既得利益相冲突时，制度执行者会从自身利益角度曲解制度的精神实质，甚至利用制度的概括性和抽象性，表面上执行制度，实际上实施与制度目标相违背的行为，将制度内容进行部分或全部替换，改变原有制度的目标和性质，从而导致原有制度在执行中变形走样、名存实亡。这不仅严重妨碍制度的全面贯彻落实，导致制度低效或失效，也背离了制度设计初衷。例如，2018年6月中央环保督察组发现，河北省邯郸市在执行矿山整治时搞变通，“以关代治，以停代治”，督察组抽查的3座应停产整治的矿山虽处于停产状态，但未采取扬尘控制措施，也未开展生态修复，表面执行整改规定，实际上更改制度执行内容。
打折扣——消极执行
打折扣的消极执行影响制度效力的完全释放。消极执行主要有三类。一是敷衍执行。执行制度是要贯彻落实到工作中去，但在现实中，有些部门、有些地区对中央和地方设计的制度安排敷衍塞责、延宕推拖、消极执行，致使好的制度资源被忽视，在执行中难以转化为治理效能，达不到预期效果，甚至可能出现负面效应，损害国家和人民的利益。如2017年河南省新乡市北部山区和三门峡市黄河南岸敷衍执行矿山开采制度，在接到中央环保督察的整改通知后，仍然“纸上整改”，以方案代替实质工作，致使矿山生态环境破坏问题依然严重，PM10等污染高居不下，严重损害了国家利益，影响了当地群众的日常生活。二是对抗执行。制度的功能之一是约束组织干部和成员行为，但在各级政府组织里，或多或少存在着对抗制度执行的现象。对抗执行又可以分为心理对抗和行为对抗，心理对抗是表面上遵循，但并不认可制度，往往会进一步导致敷衍执行和欺骗执行制度的行为；行为对抗则是直接表现为违反各项规定制度的行为。事实上，对抗执行的行为隐蔽性较强，为规避相应处罚，加上侥幸心理的存在，对抗行为仍屡禁不止。三是欺骗执行。通常是下级向上级隐瞒制度执行事实、伪造执行现状的行为。实际上是下级可能由于执行不力怕被问责或出于执行不佳谎报业绩目的而对上级欺骗的执行行为。现实中表现为各地存在的表面工程、谎报数据等等。2018年2月，河南省对外公开中央环境保护督察整改落实情况，公布新乡市和三门峡市整改任务已基本达到整改目标，这实际上是两市政府以表面工程和虚报数据等方式结对进行的欺骗执行行为。
制约制度执行力的因素
制度自身质量
第一，制度设计不科学、不合理。制度执行力不足很大一部分原因在于制度本身不科学、不合理，主要体现在制度制定的过程中。如，在制定前，对信息收集和问题把握不够；制定时，设计者寻求有效制度而非最佳制度；论证时，缺乏公众参与等，都会导致制度设计的不科学、不合理。第二，出台制度的可操作性不高。制度“空转”很大一部原因是由于制度可操作性不强，制度的内容只有原则性、概括性的规定，缺乏对实际工作内容细化和可量化的考核标准。除此之外，可操作性不强还体现在对工作的指导缺乏规范性文件，导致执行制度存在很大的盲目性和自由度。第三，现有制度的时效性滞后。随着科学技术和互联网的不断发展，经济出现新模式、新业态，社会管理出现新事务、新矛盾。这对治理发起了挑战，也对制度有效性提出了更高要求。毛泽东同志在《矛盾论》里提到，矛盾存在于一切客观事物和主观思维的过程中，矛盾贯穿于一切过程的始终。这说明矛盾是伴随事物发展而不断产生的，因此用于解决矛盾的制度也应与时俱进，缺乏时效性的制度在执行时难以取得目标效果。第四，没有充分因地制宜用好制度。中央所制定的制度一般是指导性的、纲领性的，是地方各级政府子制度的制定依据和指导内涵。但是现实中，地方政府在落实中央制度时，照搬、照抄上一级部门的规章制度，缺少能够结合实际情况制定本土化的实施制度和规范，造成制度的执行停留在“写在纸上，说在嘴上，挂在墙上”的表面，没有真正落实中央的制度内容和精神。
制度执行人员
制度的价值通过执行主体的行为来体现，执行主体的执行力往往成为影响制度执行效果的直接因素。制度执行人员的主体因素包括制度意识、执行意愿和执行能力。一是制度意识不强。当前个别执行人员可能会由于自身思想、情感、态度等心理层面因素妨碍各项制度的执行落实，导致制度执行人员在执行过程中无视法律法规和组织纪律，处理事务违背法规制度要求[5]。二是执行意愿不强。执行力等于执行意愿和执行能力的乘积[6]，而执行意愿是内动力，是影响制度执行主体是否采取行动的关键因素。制度执行人员的执行意愿强弱取决于执行人员对自己执行制度的预期的高低，即执行人员对自己实现工作目标可能性大小的衡量。尤其在当前大数据背景下，制度执行人员面临着关联性、互动性更强的问题，对制度执行人员的能力提出了更高要求。倘若执行人员主观认识到自己无法实现工作目标，并可能由此给自己的职业生涯带来威胁，那么执行人员便会在这种能够明确意识到不良后果的情况下做出“个人利益损害最小”的理性选择，即不执行。三是执行能力不足。制度执行人员执行能力不足首先表现在思想上不能正确领悟制度精神，其次表现在工作中缺乏执行所需的组织、沟通、协调能力，以至于面对出现的新情况、新问题“束手无策”[7]。
制度执行机制
健全的制度执行机制是提高制度执行力的重要保障和动力源泉，然而目前我国的制度执行机制仍不完善。第一，监督机制不完善。制度的落实需要强有力的外部监督约束，否则会降低执行人员的执行意识，纵容制度目标群体的投机行为，降低制度执行的效率和效益。第二，评估机制欠缺。对制度执行的评估是指基于制度目标和执行标准对制度执行情况进行评价，包括事前评估、事中评估和事后评估。在大数据时代，通过分析制度信息相关性，可预测制度执行的发展，提高制度执行评估的科学性，降低人为或片面数据所导致的评估失误。同时，大数据能够贯穿制度执行的整个过程，为下一轮的制度制定提供依据。[8]而评估机制欠缺会导致难以及时认定制度执行资源是否运用得当，执行行为是否偏离了制度计划。第三，责任追究机制不健全。制度执行中的责任追究是指对由于制度执行懈怠而导致制度执行未达到预期目标的行为进行追责。追究机制的要素包括责任主体、责任客体、责任范围、追责程序和追责方式，其中任何一个要素的缺失都会影响责任追究的有效性，降低制度执行力。
制度执行环境
制度执行环境是一种宏观的背景性因素，是指：“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。”[9]当前，中国制度执行环境中主要存在以下几点问题。一是法治文化和大数据思想的缺失。不少地方仍然是“熟人社会”，人们习惯于以人情关系而非按制度来办事，“人治”色彩仍较为浓厚。因此，当上级指示与制度存在冲突的时候，制度执行人往往会习惯于按领导的指示而不是按制度办事。[10]此外，在大数据及相关技术深度融于国家发展各个领域的背景下，大数据既是国家治理现代化水平提升的利器，又为制度执行思维、执行方式等带来了新的重大挑战，如制度执行大数据思想的缺失，导致了制度执行中的碎片化等问题。二是制度执行的社会政治生态的缺失。当前制度责任缺位不仅体现在对制度执行中承担责任的忽视，还体现在执行后事不关己高高挂起的失责态度，加上对制度执行的监督检查缺乏重视，程度不够，致使一些制度流于形式，影响制度执行的实际效果。[11]三是干部制度思维的缺乏。制度通过执行人发挥实效，领导干部对制度的有效性和权威性有关键影响。若制度并未内化于执行者的内心，使之能够自觉地、持续地落实制度，制度的落实效果就将会大打折扣，从而影响制度的权威性。
提高制度执行力的路径
提高制度质量
第一，科学设计制度，提高有效性。在设计制度时应当注意发展现实和客观规律，针对治理中遇到的矛盾和问题，发挥国家智库的献策作用，借鉴先进经验，结合当地实际，扩大社会参与，应用如大数据、互联网等先进的科学技术，经过全面分析后，设计出科学且有效的制度。正如邓小平同志曾指出：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”制度设计过程还要吸纳国际的进步理论和经验，取精去粕，与时俱进。
第二，不断完善制度内容，增强可操作性。完善制度内容首先是细化具体内容，细化制度的具体程序和操作流程，既包括实体性问题也包括程序性问题。同时，充分利用大数据时代已有的数据分析、数据共享等条件，增强制度设计的科学性。新时代任何制度的制定和战略的谋划都需要大量信息和数据做支撑，不论是科学研究还是制度设计，对数据的依赖性都将越来越强，所以需要将大数据和制度进行深度融合。习近平总书记指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”因此，完善制度的内容，还要结合实际情况突出对问题的针对性和对工作的指导性，让执行者知道做什么、怎么做，提高制度的指导意义。
第三，渐进式地改进制度，保证时效性。推进全面深化改革，革除体制机制弊端一直是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的工作重点。邓小平同志曾指出，“改革是社会主义制度的自我完善”。习近平总书记强调，“推进改革的目的是要不断推进我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力”。中国的制度建设是渐进式的，在改革开放的今天，我们仍要在渐进式改革中坚持“两点论”，注重不同制度要素的衔接，同时兼顾改革、发展与稳定。
第四，因地制宜执行制度，推进本土化。制度因地制宜地执行，是对基层政府的一种考验，如何在保证中央的制度精神不打折扣的情况下，制定并执行因地制宜的制度政策是基层政府面临的重要课题。首先，地方政府要深入理解中央制定制度的内涵。其次，结合本地的实际情况，充分考虑问题后，制定有利于整合地方资源、符合地方特色的配套制度，以充分发挥制度执行力。
提高执行人员的意识和素质
针对制度执行过程中执行人员制度意识不强、执行意愿较弱和执行能力不足等问题，需要从强化制度意识、提高制度执行主体的意愿和能力三方面进一步改进。
一是强化制度执行主体的制度意识。首先，强化执行主体为人民服务的宗旨意识，树立正确的人生观、世界观、价值观、执政观。其次，认同是执行的前提，制度意识强弱体现在制度执行主体对制度的认同程度上。要通过把制度和规则内化为执行主体的信念和价值观，来增强执行主体对制度的认同感，进而将这种认同感转换为落实制度的自觉行动。此外，要尤其重视制度执行人员理念的转变。在大数据的时代背景下，人人都掌握着数据，政府对信息的垄断被打破，因此制度执行人员需要转变制度执行理念，坚持以人为本，将制度执行与感知公众需求结合起来[12]。
二是增强制度执行主体的执行意愿。意愿的增强，一方面靠激励，一方面靠约束。对于执行主体而言，激励主要通过职位晋升来实现，因而要建立更加灵活的考核机制和晋升机制，真正形成“能者上”的晋升局面，实现执行主体贡献和需求之间的平衡，从而增强执行主体的执行意愿。同时，对于不执行、变通执行、乱执行等行为加大责任追究。对于有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为加大惩罚力度[13]。通过正向和负向两个方面的激励与责罚尽可能减少制度执行过程中出现的偏差。
三是提升制度执行主体的执行能力。新形势新任务对制度执行者提出了更高的要求和标准。一方面应该通过自觉学习，增强执行业务能力，全面把握新时期制度执行面临的新环境、新特点、新变化，尤其是大数据带来的新的变革，将传统思维逐渐转变为大数据时代下的“整体性思维”“关联性思维”“智能性思维”，从而不断增强与时俱进的执行能力。另一方面，作为制度的执行者，应该深入调研，更多地了解实际情况，将制度更好地与实际情况相结合，避免制度执行中出现“错位”“失位”等问题。由此，通过理论学习和实地调研“两手抓”，进一步提升制度执行主体的执行能力。
健全制度执行体制机制
一是加强制度监督检查。对制度的监督检查是提升制度执行力不可或缺的重要环节，要用监督传递压力，用压力推动落实。在加强监督力度、提高督察频度、丰富监督形式的同时，严肃惩处在监督过程中发现的无视制度甚至是践踏制度的行为，避免制度执行流于形式，以保证制度的权威性、严肃性，提高制度执行效率，让制度真正落地生根。
二是建立制度执行效果评估体系。明确兼顾公平与效率的评估标准，采取兼顾科学与民主的评估方法，形成客观公正、科学合理、及时有效的制度效果评估体系。
三是完善责任追究机制。明确主体责任范围，健全责任追究程序，加大对制度执行不力的问责力度，坚决查处破坏制度的行为。同时将追责与大数据手段相结合。通过制度执行数据提取与分析系统，能够预先实现执行后果的模拟，进而实现对制度执行效果的长期追踪[14]。
四是重视制度执行机制数据化建设。进入大数据时代以后，通过系统解读大数据的内涵与特征进而探讨大数据驱动下制度执行的新机理，系统研究大数据驱动下国家制度执行的体制机制，进而实现制度执行效益，已经成为制度执行不可规避的现实问题。
优化制度执行环境
良好的法治文化、政治和社会生态、执行氛围，都有助于政府制度执行环境的优化，从而大大增强制度执行力。
第一，贯彻落实法治理念。通过法律宣传、培训等方式加强法律知识的学习和法律意识的培养，严格执行已有的干部回避、交流、轮岗等制度规定，从而打破熟人社会中自发形成的关系网、人情网等。
第二，优化制度执行政治和社会生态。构建清正、清廉、清明的政治生态环境需要坚定不移地惩治腐败，把权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行，重塑“干部清正、政府清廉、政治清明”的制度环境，从而为制度执行者提供良好的执行环境。
第三，营造良好的制度执行氛围。通过从思想上增强领导干部执行制度的主动性、积极性和创造性，完善干部容错机制，从制度上减轻思想包袱，切实提高领导干部的执行意愿。此外，大数据背景下我国制度执行面临着更多更复杂的因素，例如矿产资源安全战略管理制度需要考虑到供需安全、生态安全、社会安全、政治安全、科技安全、信息安全、国际贸易关系，以及国家矿产资源安全战略的变化等不同因素的影响，因而在制度执行过程中，需要综合地考虑影响制度执行的内外部制度执行环境。
【本文作者为中南大学公共管理学院教授，中南大学地方治理研究院院长；本文系国家社会科学基金重大项目“大数据驱动下国家矿产资源安全战略管理现代化研究”（项目编号：18ZDA049）研究成果之一；博士研究生高峰，硕士研究生申倩、陆怡、完成东等对本文亦有贡献】
注释
[1]颜纪雄：《加强和改进党的建设必须提高制度执行力》，《领导科学》，2010年第15期，第4-6页。
[2]周立民：《略论提高反腐倡廉制度执行力》，《理论学习与探索》，2010年第5期，第22-24页。
[3]曾小锋：《制度执行力与国家治理现代化》，《理论导刊》，2017年第1期，第18-22页。
[4]涂小雨：《全面深化改革背景下提高制度执行力研究》，《中州学刊》，2016年第12期，第6-9页。
[5]刘子晨：《国家治理现代化视域下提升政府执行力的思考》，《湖北社会科学》，2019年第4期，第36-41页。
[6]李拓：《制度执行力是治理现代化的关键》，《国家行政学院学报》，2014年第6期，第91-95页。
[7]于云荣：《素质度、规范度、惩罚度：制度治党执行力的关键》，《领导科学》，2017年第12期，第12-14页。
[8]宁国良、黄侣蕾、廖靖军：《交易成本的视角：大数据时代政府治理成本的控制》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第5期，第18-21页。
[9][美]诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海：上海人民出版社，1994年，第270页。
[10]莫勇波：《政府制度执行力的生成机理及提升策略》，《学术论坛》，2015年第3期，第23-26页。
[11]秦国民、秦舒展：《推进国家治理能力现代化重在提高制度执行力》，《中国行政管理》，2016年第9期，第41-44页。
[12]张峰：《大数据：一个新的政府治理命题》，《广西社会科学》，2015年第8期，第133-138页。
[13]袁莹：《制度执行者的“趋利避害”行为与防治之策》，《领导科学》，2016年第24期，第16-17页。
[14]何哲：《大数据时代，改变了政府什么？——兼论传统政府的适应与转型》，《电子政务》，2016年第7期，第72-80页。
责编：司文君 / 杨 阳
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