当前，国外疫情的蔓延，给我国需求供给两端都带来较大冲击，叠加经济固有矛盾，财政政策面临的形势异常严峻，任务极为复杂。越是财政极为困难，越是需要以大国发展思维，运用好积极的财政政策，这样才能实现经济和财政的良性循环。
财政政策面临的形势异常严峻，任务极为复杂
本次疫情导致的经济负面冲击异乎寻常，随着国外疫情的快速扩散，对我国经济形成了第二波冲击，主要经济指标均出现较大幅度的下滑。从需求端看，固定资产投资同比下降24.5%，其中制造业投资增速下滑至历史最低水平-31.5%，社零总额同比下降20.5%，非生活必需类商品销售和餐饮业受冲击尤为明显，餐饮收入大幅下降43.1%，如金银珠宝类、汽车类、家具类等非生活必需类商品降幅均超过30%。从供给端看，工业生产明显回落，1—2月工业增加值同比增长-13.5%，采矿业、制造业和公共事业三大门类均回落至历史低点。随着复工速度加快，短期的这些冲击和影响将会缓解。我们迫切需要关注短期冲击叠加经济固有矛盾和全球经济衰退，对我国的中长期发展产生严重影响。
从企业来看，虽然复工复产提速，但中小企业倒闭的风险仍然存在。受诸多因素影响，许多中小企业在这次疫情供需两端的冲击下困难加重。尤其是外贸类企业由“复工难”转为“订单难”，供应链的安全性面临前所未有的挑战。在克服种种困难，复工复产提速之后，由于3月中旬以来欧美等主要国家疫情开始蔓延，外贸制造业中小企业普遍面临外贸订单取消货或延迟发货等问题。同时，服务业中小企业由“开门难”转为“经营难”，经营活动受消费萎缩影响大。一些餐饮、商贸零售、文体等实体店，好不容易熬到可以“开门”营业时，却陷入顾客稀少、店面冷清的窘状。如果这种状况再持续一段时间，这些熬过“开门难”的中小企业将不得不面临再次“关门”。如果一旦出现中小企业“倒闭潮”，不仅危及我国的制造业产业链及其地位，而且将给我国经济、就业、社会稳定等带来重大负面影响，并可能引发系统性风险。
因此，财政政策面临极为复杂的状况，其任务也并非单一的扩内需或促生产，而是需要超常规手段和政策工具，在应对供需两端的冲击上都要积极作为，兼顾复工复产的供给端和扩大内需的需求端，尤其是要防止中小企业倒闭，将应对短期冲击与促进中长期的发展有机结合起来，激发我国经济内在潜力和活力。
把握“大国”和“发展”两层内涵，认识当前财政政策的空间
疫情给财政运行带来了异乎寻常的压力，对财政收支两端都带来较大冲击，财政可持续面临严峻挑战。1—2月我国一般公共预算收入增速累计同比下降9.9%，其中税收收入同比下降11.2%，均创改革开放以来最大跌幅。同时，受疫情冲击，财政支出的压力骤然加大，使原本收支矛盾就十分尖锐的状况，更加雪上加霜。
认识当前的财政政策，需要把握“大国”和“发展”两层内涵。首先，大国发展的逻辑，与小国不同，其内在动力和活力状况是决定自身发展的根本。只有经济的好转，才能带动财政的好转。尽管政策的空间被挤压，但促使经济的好转，需要财政政策发挥更为积极有效的作用。如果因财政压力，而束缚财政政策的手脚，延误了使经济恢复到正常的时机，不仅损害经济发展的内在动力和活力，而且也会使财政的日子越来越难过。其次，虽然我国人均GDP已超过1万美元，但仍属于发展中国家，与发达国家差距较大，财政政策要担负起促发展的任务，也只有在发展中才能解决政府债务、赤字、财政支出中的难题。
尽管当前财政困难，但我国财政政策仍具有较大空间。从赤字率来看，近些年我国赤字率基本稳定在3%附近，相较于其他发达和发展中国家，赤字率的空间较大。从过去10年的各国财政实践看，美国、日本、欧盟和金砖国家等全球主要经济体，赤字率大都超过3%。根据国际货币基金组织公布的2008—2017年数据，美国和日本平均赤字率分别为6.5%和6.8%。尽管如此，为应对这次疫情冲击，美国等发达国家仍采取了力度较大的财政政策。从债务负担率来看，我国当前的政府债务负担率（政府债务/GDP）比例约为37.7%，不仅低于国际公认的政府债务负担率60%的警戒线，而且低于主要市场经济国家和新兴市场国家的平均水平。日本债务率高居榜首达238%，美国债务率占比106%，欧元区国家以希腊为首，占比181%，金砖国家债务率基本上也在60%以上。此外，由于我国政府拥有大量的净资产，并且我国的政府债务主要是因经济发展和基本建设投资而产生，具有“建设性”和“生产性”特质，其安全性也大于欧美国家。
综上所述，尽管当前我国财政面临极大的困难，但仍有较大的财政政策空间，我们必须以更为积极有力的财政政策，应对疫情冲击，释放经济潜力，确保经济社会健康发展。
以“快速、精准、有力”为要义，提升积极财政政策的效力
积极的财政政策更为有效，需要做到3点。一是快速，即政策出台和落地的速度要快，尤其是救助中小企业等措施，快速救助可避免事后较高的处理和应对成本，行动越早，成本越低；二是精准，即做到救助中小企业、扩大基础设施建设、促进消费“三箭齐发”中的精准性，找好政策着力点；三是有力，即财政政策在量上必须与我国经济规模相匹配，力度过小，效果必然不佳。具体而言，需要做好以下几个方面。
其一，要发行并运用好特别国债，稳定增长，激发潜力和活力。根据我国经济总体规模以及经济运行状况，建议特别国债的规模在2—3万亿元为宜。其使用方向主要为救助中小企业、支持重大基础设施建设、扩大消费需求。我国当前仍具有广阔的基础设施投资空间和潜力，必须以特别国债支持基础设施投资，这对扩大投资需求、抵御经济下行、提升发展潜力都均有重要作用。既要加大关系国民整体经济效率和民生状况的重大基础设施投资，如加大货运铁路、班列化集装箱化及相关配套、航空货运机场等，又要加大5G网络、电动汽车充电桩等相关领域的基础设施建设，特别国债的作用不是替代市场和企业，而是发挥其引导和促进作用，加快建设速度。
其二，扩大财政赤字率，调整财政支出结构，提升财政资源使用效率。按照2019年我国体量，如果将财政赤字率提高至3.5%左右，赤字规模将扩大至3.5万亿元，较去年提升7000亿元左右，可支撑疫情防控下扩大公共卫生的短板投资、减税降费政策和刚性支出需求。同时，调整和优化财政支出结构，大力缩减常规的财政奖补支出，增加社保性和发展性支出，着力构建更具韧性、防风险能力更强的社会稳定机制。
其三，快速、精准救助中小企业，防止大量倒闭和失业。财政和金融部门协力救助中小企业，尤其是外贸中小企业。首先，根据我国的经济总规模以及中小企业规模，由部分金融机构联合提供“1万亿元规模的信贷救助资金”。其次，为防止把压力完全给金融部门，财政采取两种方式分担信用风险。一种是“财政贴息+融资担保”，另一种是“财政贴息+贷款损失准备补贴”。同时，建立遴选和操作流程，准确地对接确实应该帮扶的企业，提升救助的“精准度”，防止“乱撒钱”和骗补行为。
其四，中央财政给予地方一定补助，支持其发放消费券。发放消费券，对稳消费稳经济、支持实体店经营和外贸企业实施产品国内替代、改善人民生活水平均起到重要作用。消费券应主要用于线下实体消费，在具体类型和用途上可根据各地状况细化，满足不同群体的消费需求，并向受疫情冲击导致收入锐减的中低收入群体倾斜。
其五，完善减税降费政策，并着眼于中长期的税费制度建构。鉴于前期出台的一些中小企业减免税费政策大多于6月底到期，建议适当延长。重点围绕减免中小企业的企业所得税和国有资产类经营用房的房租出台新的政策。同时，全盘统筹，协调推进降低社会保险缴费率、养老保险全国统筹、国资划转社保、社保征管体制等改革。
