【摘要】作为西方发达国家，意大利在面对新冠肺炎疫情这种重大公共安全危机时，既有西方文化结构背后处理公共危机的方法印记，也不乏参考借鉴中国、新加坡等国的成功经验。意大利新冠肺炎疫情是全球化背景下的集体问题，在空间上呈现典型的传染性冲突扩散模式。疫情“至暗时刻”既考验也检验欧盟整体应对公共突发事件能力、应急响应能力，给欧洲乃至世界带来的影响深远且复杂。
【关键词】新冠肺炎疫情 意大利 欧洲 【中图分类号】D5 【文献标识码】A
意大利是最早对新冠肺炎疫情作出反应的国家之一，也是欧盟内部最早宣布全国卫生紧急状态的国家，总理孔蒂于2020年1月31日信心十足夸口说：“意大利建立的预防体系是欧洲最严格的体系。”目前，意大利累计确诊病例达13多万例，其中死亡病例1.6万多例，死亡率高达10%以上，远高于全球平均水平。作为发达国家，意大利在2019年“全球健康安全指数”的“监测疾病”“跨境应对”两项细则排名指数位列全球第一。然而在应对本次新冠肺炎疫情中，意大利的表现却并不如世界排名中那么优秀，反而出现如此多的病例和高死亡率，原因究竟何在？本文力图从历史、现实国情以及欧盟等多视角加以梳理解答。
意大利传染疫情历史回望
瘟疫历史是一部人类灾难史。在意大利（古罗马）漫长的历史上，曾多次发生大的瘟疫灾害，一些重大流行传染病也始于亚平宁半岛。早在公元79年，在维苏威火山爆发后，瘟疫迅速席卷了坎帕纳平原，罗马城内大批的人死于致命瘟疫。意大利著名历史学家塔西佗在《编年史》中说道：“罗马城房屋内堆满了尸体，街道上到处都是殡仪的行列。”当时的皇帝提图斯也死于这场瘟疫。公元125年，在一次蝗灾之后，罗马城瘟疫又一次暴发。教会历史学家约翰见证了这次瘟疫：“尸体重叠着尸体，在角落里、街道上、庭院的门廊里以及教堂里腐烂。”公元165年，对罗马帝国影响极为严重的“安东尼瘟疫”暴发，以天花为主要病毒的疫情席卷整个罗马帝国，持续流行15年之久。这场瘟疫也拉开了罗马帝国人口持续衰减的序幕，导致约500多万人死亡在这场瘟疫，占全国人口的四分之一，两位皇帝也不幸感染死去。随后几百年，天花病毒一直影响着罗马帝国。公元250年暴发“西普里安瘟疫”、公元312年又暴发大瘟疫，这两次瘟疫导致罗马帝国日渐衰微。
14世纪中期，黑死病（鼠疫）作为一种烈性传染病，肆虐欧洲。1347年9月，黑死病抵达欧洲的第一站——意大利南部西西里岛的港口城市墨西拿，随后又从意大利本土蔓延到西欧、北欧、俄罗斯和中东等地区。这场大瘟疫造成欧洲乃至人类历史上的至暗时刻，大约2500万人死亡，约占当时欧洲人口的1/3，其中意大利受灾最为严重，而受灾最惨重的城市是佛罗伦萨，黑死病夺取80%的城市人口。
1629年10月，意大利米兰又暴发鼠疫，米兰成为名副其实的“恐怖之城”，当时拥有13万人口的米兰，约一半人口6万多人死于此次瘟疫。不久疫情传播至威尼斯、那不勒斯、伦巴等北部城市，最终这场发源于米兰的大瘟疫，共造成意大利28万人死亡。
历史上意大利暴发的瘟疫，一方面是因为随着农业社会发展，城市开始形成大规模的人口聚集。在意大利没有实现国家统一之前，由零零散散的城市邦国组成，这些城邦位于地中海沿岸，大多是连接欧洲和世界各地的贸易通道，人口稠密且密集流动，容易成为瘟疫传染的中介。另一方面，战争对瘟疫的流行影响十分巨大。早期罗马帝国疆土的快速扩张，在新的地区赢得战争的同时，一些病菌也被带回意大利本土，加之近代以前生产力发展水平较低，医疗条件匮乏，很难开展有效的国际合作，导致瘟疫爆发。
意大利新冠肺炎疫情严重的原因
第一，意大利社会老龄化严重。根据意大利国家统计局年度政府通报资料显示，截止2019年，意大利老龄人口接近1400万，22.6%的人口都是65岁以上的老年人，高居欧盟第一，整体老龄化程度仅次于日本，位居全球第二。老年人免疫功能减弱，慢性病等基础性疾病患病率高，是传染病的易感人群和高危易发人群。而本次新冠肺炎疫情的危重患者中老年人居多，死亡率也最高。据意大利政府数据显示，死者大多数年纪约在80至90岁，并且在检测到新冠病毒感染之前，就已有严重的健康问题，包括癌症或其他慢性疾病。
第二，经济发展不景气影响公共医疗发展。疫情是否会扩散，取决于病毒传播的速度和社会基本医疗体系的筛检能力。2008年以来，意大利先后遭到国际金融危机、欧洲主权债务危机等沉重打击，经济持续下滑，政府不得不削减财政预算，公共医疗卫生系统预算也受到很大影响。最近5年，意大利有758家医疗机构关门；2009年至今，医生缺口是5.6万人，护士缺口是5万人。新冠肺炎确诊人数的持续剧增给意大利医疗系统带来极大压力，医护人员超负荷工作，医院病床出现紧缺。根据世界卫生组织的统计数据显示，本病需要ICU住院的重症比例接近10-20%，病死率3-5%，容易诱发医疗资源的挤兑，出现病死率的快速上升。意大利目前病例数破万，预估有2000例重症，而全国的总ICU床位只有约5000张，重症ICU资源已出现挤兑，很多患者只能在医院走廊接受治疗。医疗条件匮乏甚至导致意大利麻醉学和重症监护学会3月8日发布“临床伦理学”建议，提出医疗人员应将“更长的预期寿命”作为评估中优先考虑的因素，而不一定需要按照“先到先得”原则来处理。也就是说，一旦医疗资源出现短缺，医生很有可能会优先救治年轻人，而老年人的生命则被放弃，西方人权捍卫者的形象荡然无存。
第三，联邦制国家结构分权模式引发的央地关系失调成为意大利早期防疫乏力的重要原因之一。意大利是联邦共和国，地方权力很大，中央政府相对羸弱，面对突发公共安全卫生事件，各方利益较难协调，中央政府的政策在地方也较难落实。例如，疫情暴发后，中央政府与伦巴第大区政府在测试标准上出现较大分歧。大区政府认为无症状的人需检测，并需要把无症状的阳性被试者算入确诊患者的数据里。但中央政府援引世卫组织的标准称，由于无症状的人并非疫情加剧的主要原因，因此不需测试无症状者。中央和地方在关键防控时刻的分歧，互相指责对方不作为的行为导致防控错失了窗口期。
第四，意大利多党派共存的政党制度使疫情应对效率难以得到保障。意大利政府是多党联合执政，在出台一些政策的时候各党派意见一时难以统一，效率大打折扣。在本次疫情暴发初期，一些反对党人士就公开表达对政府作为的不满，撕裂第一时间统一全国意识的可能性。意大利北部的伦巴第、威尼托大区长期由极右翼政党“联盟党”掌权。2019年，“联盟党”党魁、意大利民粹政客萨尔维尼被现任意大利总理孔特执掌的新内阁踢出执政联盟，双方矛盾升级。疫情暴发之后，联盟党就开始向执政党孔特政府发难，萨尔维尼多次批评孔特“处理这次危机的方式是个灾难”， “没有能力保护意大利人”，他“应尽早辞职”。意大利议会政客们还为需不需要动员民众戴口罩争论不休，而大部分议员认为没有发病症状的人不需要戴口罩。这种基于政党利益的争论，极大地延误了疫情防控。
第五，意大利特有的生活风俗文化为病毒的滋生提供了土壤。意大利人对于传染病的固有认知和一贯的生活方式，导致未能很好地配合管控。意大利人很重视亲情和友情，亲人和朋友见面不仅会拥抱、施贴面礼，还有亲吻面颊的习惯。此外，广场文化也是意大利一个非常重要的民俗习惯。意大利人十分健谈，而且特别喜欢到广场上围在一起聊天，客观上为病毒传播提供了条件。包括意大利在内的很多西方民众注重个人权益维护，崇尚自由，很多人认为，除了医护人员，只有生病的人才需要戴口罩，没病就不用戴口罩，继续聚会、吃饭、聊天。而本次新冠肺炎存在潜伏期和无感症状，没有恰当的保护措施，后果会非常严重。
第六，无法从外界、特别是欧洲盟友那里获得及时有效的援助，是意大利继续身陷疫情泥潭的外部原因。由于这次疫情暴发突然，在感染人数加速增长状态下，欧洲多国暴露不同程度的医疗人员不足、核酸检测试剂和个人防护设备紧缺、公共可控经费有限等问题。当意大利尝试通过欧盟民事防护机制向欧盟请求防护物资的支援时，包括德国在内的大部分欧盟国家加强了对医疗器械的出口限制，回绝意大利请求。友邦们甚至还戏剧性地上演“抢口罩”“截物资”等，对欧盟的核心价值观和公信力产生强烈冲击。这种以国家私利为出发点的“自扫门前雪”行为导致意大利传统惯性的以欧盟集体协调应对的援助思维出现短路。
意大利应对疫情的举措
首先，确立首长负责制，成立以总理为核心主体和决策中枢的危机管理权力机构。意大利一直比较重视对突发公共事件的应对工作。1992年内政部成立国家民事救援办，2001年国家民事救援办从内政部脱离，由总理直接领导，负责全国范围的应急指挥协调和救援工作。2002年成立国家应急委员会，负责重大应急事件救援决策的协商。2004年意大利建立新的指挥中心大楼，建立应对突发事件决策指挥系统、应急救援信息共享系统资源配置体系和联合办公机制等。意大利在发现第一例病例之前，就已开始相关准备，政府成立了跨部门工作小组，统筹防疫措施。随着疫情蔓延发展，成立总理为核心的快速反应小组，逐步升级防控举措，从“封城”到“封国”。此外，意大利执法部门和军队人员也参与防控工作，主要负责人员流动管控，其中包括意大利武装部队的正式分支“意大利国家宪兵”负责管理其他国家遣返人员，实施隔离和检疫。
其次，危机事前学习机制，注重平时演习训练和理性国民危机意识培养。意大利重视培养公众的危机意识，通过宣传、培训和演习、构建各种专家库等手段来塑造公众的危机应对品质，提高社会的应对能力。在中国疫情暴发之前，在意大利很多城市的街头发放市民应急指南小册子，为市民提供危机应对知识。国民危机意识的强弱直接关系到政府危机管理的效果。理性的国民危机意识是一种宝贵的精神财富，也是整个社会危机管理的基础。许多国家不仅注重强化公共危机管理者的危机意识，而且不惜花费巨资对国民进行经常性的危机意识教育和培养。
再次，多元文化下的艰难应对。疫情短期内急剧改变意大利国民生活轨迹，多元文化背景下的一些国家制度的可持续性遭受强有力的冲击。意大利是一个文化多元的国家。例如，米兰就是一个高度分散的多种族城市，包括华裔、阿拉伯裔、西班牙裔、菲律宾人、印第安人、还有一些罗马尼亚人和斯拉夫人，以及来自各个地区的意大利人。在这这种多元文化下，当疫情来临时，不同种族展现了团结一致，携手抗击疫情的精神状态。医疗资源不因种族身份等出现差异。
又次，采取相对“柔性”的封城举措。不同于中国武汉等城市“封城”的严格管理，意大利封城较为灵活，更多的目的是的减少聚集，减少大型活动，避免人员的区域性流动。公共交通、银行、邮局这样的基础公共服务还继续运营。米兰、威尼斯等地市民只要带上自己签名的承诺书，保证自己有充分理由出门在外，依然可以在城里自由活动。不过，随着疫情日趋严峻，封城的举措也更为严格。
最后，媒体和社会力量积极介入，协同建立社会公共安全联动工作机制。社会突发事件的处理和应对中，政府与媒体之间的良性互动关系至关重要。在疫情特殊期间，媒体成为传播政府决策的途径，公众获取正确信息的渠道和官民共同解决危机的桥梁。疫情暴发以来，整体上政府与媒体良性互动，信息公开透明。在疫情初期，意大利举行记者招待会，第一时间公开疫情情况，杜绝社会上的猜测和不良传闻。意大利国内主要媒体《晚邮报》《共和报》等开辟专栏，及时报道疫情情况。此外，在充分发挥政府指挥中心权威性、专业性重要作用的同时，引导包括NGO在内的社会力量积极参与进来，形成统一的沟通、协调联动管理机制。
疫情的外溢：欧盟集体协调的“失调”
在全球化背景下的经济生产体系中，民族国家的边界概念被进一步削弱。疫情“至暗时刻”既考验也检验欧盟整体应对公共突发事件能力、应急响应能力。随着塞浦路斯3月9日首次确诊新冠肺炎病例，27个欧盟国家无一“免疫”。德国、法国、西班牙均已有过千确诊，新冠疫情是2015年难民危机之后欧洲国家共同面临的最大挑战，疫情给欧洲乃至世界带来的影响是深远且复杂的。
首先，疫情危机在一定程度上冲击了欧洲一体化成果，分裂了“团结”的欧洲。二战后，反思希特勒德国的教训基础上，欧洲开始走上一体化的议程，逐步实现跨边境活动、统一使用欧元，欧盟似乎朝一个国家的方向发展。但是，2008年的次贷危机打破了欧洲人的幻想，围绕债务问题陷入分裂。2011年，随着叙利亚大批难民迁往欧洲，欧盟再次面临各自为政的分歧，也直接导致欧盟主要经济体英国在2016年宣布“脱欧”。欧盟作为一个整体，在疫情逐步升级时，表现零散，各个国家之间难以形成医用物资的共享与合作，并没有表现出共同面对危机的共同体意识和协同应对能力，而更多的是分歧与互不信任。鉴于欧盟在疫情中没能给意大利足够支持，意大利国内主张“脱欧”的声音估计会越来越强。此外，德国、法国作为欧盟发动机，没有起到领导者的核心作用。德国本被欧洲其他国家寄以厚望，但却发布口罩出口禁令，先后两次扣押瑞士拍下的口罩。同样法国也发布征用所有口罩的行政令。如果以德、法为核心的欧盟不能很好协调各国应对此次疫情，将重挫民众对欧盟的信心。
其次，疫情危机冲击欧洲共同庇护体系，削弱欧盟协同治理能力。从欧盟形成的法理基础和权力分配结构来看，在资金、物资以及关闭边境等问题上，欧盟起到协调组织作用，“权力有限性”导致欧盟整体应急机制的迟缓与低效面对疫情，欧盟层面缺乏相关法律与政策的指导，各国只能各行其是，各自为战，无法形成应对疫情的合力。作为一个超国家组织，卫生安全政策“是国家职能，而非欧盟职能”，欧盟不能干涉成员国是否停飞、是否封城、如何调配防疫物资，欧盟仅起组织协调作用。《申根协议》确立了欧洲人员流动自由的共同庇护根本原则，本次疫情导致自由边境等很多政策遭遇毁灭性打击。例如，斯洛文尼亚、奥地利管制边界，对意大利来往车辆实行禁运；捷克、波兰也对德国进行边境管制，破坏《申根协定》边境开放重要原则。
再次，疫情加重欧盟国家财政危机，拖累欧洲经济的复苏。美国等多国宣布对欧洲国家的旅行禁令、入境管制措施，重创欧洲的航空运输、旅游消费、制造业以及对外贸易，汽车、运输设备、机械设备等出口占比较大的行业将首当其冲，本已低迷的欧洲经济将雪上加霜。不可低估本次疫情对欧洲经济冲击的严峻性、复杂性及后续影响。英国“脱欧”本已给欧盟财政赤字增加压力，本次疫情对欧洲的资本市场与投资环境带来不利影响，经济和金融市场遭受的大规模突发性冲击、政府举债的借贷成本与国债收益率螺旋式上升，以及经济放缓侵蚀债务可持续性导致的债务违约风险，可能为新一轮欧债危机再埋隐患。面对不断蔓延的疫情，紧缩政策和扩张政策之间的两难角力或将再次加剧，经济受到严重冲击需财政刺激，但无疑会加剧债务系统性风险。
最后，疫情危机暴发导致右翼政治势力抬头，增添政治格局变动的可能性。近年来，由于不满政府在处理难民问题上的低效与无能，右翼势力逐渐获得部分民众的支持，成为欧洲危险的政治力量。而本次疫情，欧洲一些国家极右翼政党利用疫情导致民众焦虑的情绪大做文章，疫情成为攻击执政当局应对疫情不力的武器。法国极右翼政党“国民阵线”前主席玛丽娜·勒庞多次要求法国政府关闭法意边境；意大利极右翼领袖萨尔维尼企图阻止没有确诊病例的非洲难民船停靠西西里；希腊、德国和西班牙等极右翼团体都借机宣扬民粹主义情绪，将防范疫情蔓延而采取的封锁边境问题政治化，将排外主义合理化，并通过反对移民的承诺为自己争取支持。欧洲极右翼政党势力以疫情之机追求政治资本，势必导致民粹主义情绪在欧洲进一步蔓延，未来政治格局走向更趋复杂多变。
每次重大灾难都会推进社会变革。欧洲中世纪黑死病结束后，欧洲人回归理性，宗教势力让位于科学与医学。而这次新冠肺炎疫情，同样对欧洲未来发展有启发意义。尽管当前欧盟国家在医用物资、开放边界等问题上存在矛盾分歧，但抗击疫情需要各国携手应对，各国在信息共享、共同研发药物以及长期防控机制上有着合作的内在需求，而欧盟也恰好可以扮演组织协调的角色。欧洲人在历史上积累的严谨科学精神与在危机面前爆发的一体化凝聚力，有理由相信欧洲在不久的将来能够战胜疫情。总之，新冠肺炎疫情是全人类的悲剧，包括欧盟在内的世界各国唯有加强合作，以理性的方式应对，才是出路。
（作者为北京市社会科学院外国问题研究所所长、研究员）
【参考文献】
①《医疗条件优良应对迅速，意大利何以被疫情肆虐至此？》，《界面新闻》，2020年3月10日。
②《意大利疫情暴发之谜，意大利疫情为什么暴发的这么快？》，《北京日报》，2020年3月9日。
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