【摘要】作为老牌资本主义国家，英国率先创立了比较完善的公共卫生体系，在公共卫生方面投入巨大，充分体现了“预防为主、预防在先、主动服务”的原则。英国公共卫生体系有其特点及优势，在传染病防控方面曾取得显著效果。当前新发传染病呈现出新的特征，全球疫情的蔓延对英国突发公共卫生事件应对提出了新的挑战。对此，英国需要进一步加强对新发传染病的监测和分析，提高防控能力，加强国际合作。同时，针对新发传染病的特点，发挥优势和特长，适时调整防控策略。
【关键词】英国公共卫生体系 传染病防控 【中图分类号】K561 【文献标识码】A
2020年3月以来，新冠肺炎疫情在英国迅速传播，英国政府多次提出防控措施，取得了一定成效。在此期间，英国曾因提出“群体免疫”的方法陷入国际舆论的漩涡之中。目前英国已经开始采取严控措施，要求学校停课，咖啡馆、餐馆、酒吧、体育馆和体育中心等暂时停止营业。作为一个公共卫生体系相对比较完善的国家，英国新冠肺炎疫情防控效果如何，值得我们进一步关注。
英国公共卫生体系的创立与发展
18世纪60年代，工业革命首先从英国开始，但是，英国城市规划并没有迅速适应工业革命所带来的城市化步伐，这导致英国的城市生活环境和公共卫生状况非常糟糕。到19世纪时，英国的城市公共卫生问题变得非常突出，经常暴发大规模的传染病。这引起了英国人对传染病和公共卫生状况的关注，他们逐步改变了公共卫生观念，并展开了一场持续时间长、规模大的公共卫生运动。
英国的公共卫生运动开始于19世纪三四十年代，一直持续到第一次世界大战之始。这场公共卫生运动的兴起与埃德温·查德威克 (Edwin Chadwick，1800-1890年) 的推动有很大关系。查德威克坚信，对传染病的预防比治疗更省钱、更有效果。从1832年到1854年，他一直倡导并推动英国公共卫生立法和公共卫生改革，在推动城市卫生、学校建设、儿童教育等许多公共事业方面作出了重要贡献。1848年，英国通过了《公共卫生法案》，这是世界上第一部现代公共卫生法案。它标志着英国政府放弃自由主义的原则，开始运用国家权力管理公共卫生事务。但是，《公共卫生法案》是一部许可性法案，中央卫生机构——中央卫生委员会的强制性权力基本被许可和建议性权力所取代，导致在实施过程中出现了许多问题和矛盾，难以从根本上改善公共卫生的状况。
19世纪60年代，英国公共卫生状况并没有好转，特别是霍乱仍然时常发生，这迫切需要对公共卫生体系进行改革。1872年、1875年，英国两次通过《公共卫生法案》，有力推动了英国公共卫生体系的完善。1875年，英国通过的《公共卫生法案》以加强立法的形式巩固了公共卫生的地方管理机制，地方政府获得了更多权力。它要求全国每一地区都必须任命卫生医疗长官，并赋予很多重要职责，包括：垃圾处理、街道清洁、传染病防控、医院建设、住房管理等许多公共卫生领域。这样，国家在公共卫生管理中的权力得到了加强，基本上建立起了英国现代公共卫生体系，成为英国福利国家制度的重要基础之一。
1948年，英国开始建立起完善的国民健康服务系统（NHS），这一系统的建立是全球公共卫生事业的重大制度创新。其设计和运行贯穿着三大核心原则：面向全民，免费提供，服务基于医疗需要而非支付能力。这一系统自运行以来，虽然有一些卫生机构的效率比较低下，出现过要求对此进行市场化改革的要求，但是，无可否认，这提高了英国医疗体系的服务水平，使其公平性、可及性与安全性都广受称道。这不仅保障了英国国民的健康，对其他国家公共卫生事业的发展也起到了很好的示范性作用，推动了许多国家公共卫生状况的改善。
在英国公共卫生体系建设的过程中，突发公共卫生事件应对也颇受重视。1990年，英国卫生部突发事件计划协作机构(EPCU)公布了国民健康服务系统第一套全国应对指导计划。这套计划此后经过了多次修改完善，形成了比较完备的突发公共卫生事件应对方案。2003 年 4 月，英国成立了健康保护局（Health Protection Agency，简称 HPA），专门致力于保护公众健康并减少传染病对公众的影响。英国健康保护局下设7个部门，即：传染病防治部、微生物服务部、传染病监测中心、快速应急部、化学毒品部、企业开发部和国际科研合作部。此外，还在全国设立了60个分支机构，负责各地突发公共卫生事件的协调与处理，为公共卫生领域面临的新威胁提供应对方案，并提供医务人员的培训和传染病监测服务。
英国公共卫生体系的特点及优势
英国拥有雄厚的经济实力和技术水平，在公共卫生方面投入巨大，充分体现了“预防为主、预防在先、主动服务”的原则。其公共卫生体系有以下几个特征：
第一，坚持“大预防”理念。英国用于公共卫生方面的资金绝大部分来自纳税人，由政府投入大量公共卫生费用，并调动和利用各种社会资源参与公共卫生工作，商业医疗保险在英国医疗保险体系中仅起补充作用。英国政府有效保障每个公民享有免费的诊疗权利。在英国，无论是劳动者还是非劳动者，无论个人支付能力的大小，不分国籍、经济地位以及种族等区别，都可以得到免费的全方位医疗服务。
英国的传染病预防体系也是比较完善的。英国国民健康服务系统负责诊断和治疗患有传染病的人，在预防和控制传染病方面负有重要责任，包括实施公共卫生计划，预防传染病的传播，调查当地社区以及监测传染病。英国公共卫生部是负责应对公共卫生危机的牵头机构，通过制定政策和防治标准，指导传染病的预防和控制。英国的公共卫生部门采取多道防线对传染病进行预防，英国的国家筛查与免疫计划就是最靠前的一道防线，借助智慧医疗系统，可以查询每个人接种疫苗的信息以及过往病史。
第二，预案清晰，职责明确。英国应对突发公共卫生事件预案的具体环节十分完备。一是传染病监测。这是发现传染病的第一步。二是下发指导纲要。对于监测范围内的严重传染病，英国职能部门会下发有关指导纲要，详细列出传染病的特征、危害、防治措施和注意事项等。三是疫情通报。在应付重大疫情时，英国卫生部门每天都会发布疫情通报，以便公众了解疫情的状况。四是重视普及防疫知识。卫生部门会通过展览、传媒等多种形式和渠道向公众介绍相关知识。英国健康保护局也有一项重要职能，那就是提高快速应对突发公共卫生事件能力，为公众和其他机构提供权威的专业建议，将突发公共卫生事件影响降至最低。英国非常重视落实首诊责任制，并注重避免集中就医过程中发生交叉感染。在英国，流行病学专家具有很高的权威，各级卫生部门也非常尊重和发挥流行病学家的作用。英国公共卫生体系中也存在运行良好的社区参与制度，其目标是将国民健康服务系统从一个只是提供服务的机构塑造为一个以患者为导向的、能够积极回应患者需求的机构，使他们可以获取更多的相关信息。
第三，英国公共卫生体系较为健全，纵向分工细致分明，横向联动顺畅有效。英国公共卫生突发事件应对系统实行垂直管理。公共卫生部及其下设机构的主要职责是制定、颁布、修改并维护突发公共卫生事件应对方案，制定应对突发公共卫生事件指导性纲要，为地方政府部门提供智力支持，对相关地方政府部门进行绩效评估，推动突发公共卫生事件的应对准备工作，并总结突发公共卫生事件处理中的经验教训。突发公共卫生事件应对的具体执行工作则由国民健康服务系统及其委托机构进行。地方国民健康服务系统是具有高度自治权的实体，仅接受公共卫生部的工作指导，其职责是确保地方卫生服务机构在突发公共卫生事件中能够快速反应。一般而言，突发公共卫生事件应急协调组负责指定应急处理方针以及协调其它部门工作；公共卫生部地方办公室负责协调各地区协作；流动医疗救护局负责突发事件现场的发病评估、预警、鉴定、管理和协调各项活动；紧急事件局负责向事发地派遣卫生专家和流动医疗组。
英国突发公共卫生事件应对体系的完善
英国公共卫生体系有其特点及优势，在传染病防控方面取得过很好的效果。但是，当前新发传染病呈现出新的特征，全球性传染病已成为需要高度警惕的问题，这对英国突发公共卫生事件应对体系提出了新的挑战。
第一，需要进一步加强对新发传染病的监测和分析，提高对新发传染病的防控能力。2003年，英国健康保护局成立时，接管了前国家传染病检测中心，建立了新的传染病监测中心，并建立了12个区域性的传染病检测中心，由此构筑起了一个强大的传染病监测网络。该中心设有国家和区域两个层次的公共卫生实验室，可以在英国传染病监测网络发挥非常重要的作用。近几年，世界上陆续出现了许多新发传染病，这使得传染病防控局势更加严峻。新发传染病出现了不少以前传染病没有的新特征，这远远超出人们的认识范围，对其认识必然需要一个比较长的过程。人类对埃博拉疫情和新冠肺炎疫情都不是一开始就认识到了问题的严重性，因而难以采取及时有效的应对措施和手段。埃博拉病毒因埃博拉河而得名，1976年就曾流行，致死率高达90%。然而，人类在其再度流行时，一开始还是没有警惕。2014年，西非又出现严重的埃博拉疫情，埃博拉病毒在几乎无任何医学干预的情况下传播了三个月，世界卫生组织非洲办事处才确认新一轮埃博拉疫情暴发。就英国而言，承担其作为全球公共卫生领先国的责任，有必要利用其先进的传染病检测与监控系统对新发传染病做好监测和预警工作。
第二，在传染病防控的国际合作领域可以进一步发挥重要作用，并作出应有贡献。当前，全球性传染病防控需要更多的国际合作。随着经济全球化的深入发展，世界各国在经济、政治、社会、文化等方面相互渗透、相互依存日益加深,全球性问题日益增多。这些全球性问题涉及人类前途与命运，关系到所有国家和地区的利益，并且不是一个国家或者某几个国家就可以解决的，需要国际社会采取协调一致的行动。英国在传染病国际合作领域发挥作用具有很好的基础和条件。英国是一个非常重视卫生外交的国家，其卫生外交与发展援助结合得非常紧密，在国际公共卫生领域发挥着重要作用。当今世界，已经形成了以《世界卫生组织法》和《国际卫生条例》为主的国际卫生法律体系。但是，许多国家仍然对全球性传染病防控认识上存在不足，全球性传染病防控体制还存在严重缺陷，这都会影响到全球性传染病防控合作的有效推进。英国可在传染病防控的国际合作领域发挥重要作用。
第三，针对新发传染病的特点，发挥优势和特长，适时调整防控策略。尽管英国公共卫生体系较为完善，但其医疗资源还是相对紧张，仍然存在难以应对大规模流行性传染病的短板。英国的医疗体系中设置了广泛的初级医疗机构作为医院的替代选项，其重症加强护理病房（ICU）的承载力较低。有资料表明，英国平均每1000人拥有的医生为2.8名，而法国、意大利和德国分别为3.2、4.0和4.3 ；英国每千人平均拥有的护士数量为7.8名，德国则为 12.9；英国每10万人拥有的重症病床数为6.6张，在西欧国家中排名末位。
针对新发传染病，可能有些必须的应对措施与英国现行法律存在一定的冲突，需要进行必要调整。例如，在此次新冠肺炎疫情防控中，隔离是最有效的措施之一。但在英国，隔离涉及限制人身自由，难以得到快速执行。2020年3月3日，英国首次发布了针对新冠肺炎疫情的防控措施，这些措施包括，如果疫情继续发展，一些学校可能会受到影响而关闭，禁止举行人员密集的大型活动，鼓励人员在家办公。2020年3月12日，英国首席科学顾问帕特里克·瓦伦斯抛出“群体免疫”说法，英国政府也认同“群体免疫”说法，希望60%的民众感染新冠肺炎，以增强全民免疫力。但是，目前，英国迫于严峻的防控形势，开始采取严控措施。
（作者为对外经济贸易大学国际关系学院教授、教务处副处长）
【参考文献】
①田明孝：《19世纪英国的公共卫生观念》，《浙江学刊》，2017年第6期。
②高路：《中英公共卫生应急体系比较与经验借鉴》，《中外医学研究》，2011年第12期。
责编/常妍 美编/李祥峰
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