【摘要】面对突如其来的疫情，新加坡政府采用了与国际社会相当不同的“佛系抗疫”策略，是其在独特的地缘、历史和政治经济发展条件下的精心选择，核心是实现尽可能“保经济发展，稳社会秩序”，以科学证据为基础，循证抗疫。新加坡的抗疫策略总结起来就是 “外松内紧，可防可控”。“外松” 表现为所有措施都以尽可能不打乱商业和生活秩序，不影响经济发展为核心目标，不大规模地进行社区隔离、不叫停大型商业和社会聚集活动、不停课、不停学。“内紧”表现为进行有步骤的精细化管理，以事后纠错为主。尽管国情完全不同，新加坡抗疫策略对当前我国进入后疫情时代，如何循序渐进恢复经济生产，有一定的参考价值。
【关键词】疫情防控 新加坡公共管理 循证公共治理 【中图分类号】D77 【文献标识码】A
此次全球抗疫过程中，世界各国采用了各自不同的抗疫策略。其中新加坡的抗疫策略因为和国际社会相当不同，特别引人瞩目，有国内媒体将其形容为“佛系”抗疫。其主要表现形式是不鼓励公众佩戴口罩、不禁止大型群众集会、不进行社区隔离、企业不停工、中小学不停课。实际上新加坡的抗疫政策并不是无所作为，而是“外松内紧”，内里做了大量的预防和控制疫情的工作，其抗疫政策的核心目标是实现尽可能“保经济发展，稳社会秩序”，步步为营，依靠科学和专家，以科学证据为基础，循证抗疫。尽管国情完全不同，新加坡抗疫策略对当前我国进入后疫情时代，如何循序渐进恢复经济生产，有一定的参考价值。
新加坡“佛系抗疫”策略的实施背景
新加坡是位于北纬一度赤道带的城市国家。其国土面积721.5平方公里，仅相当于湖北省武汉市的1/12，常住人口 564万人（2018），人口高度密集，每平方公里高达8000多人，是湖北武汉人口密度的6倍多。新加坡自然资源极其匮乏，其日常生活补给和经济发展几乎完全依赖外界。新加坡的电子、化工、炼油、物流行业相当发达，是东南亚航空港、商贸旅游中心，也是世界金融中心之一、东南亚跨国公司总部聚集地。新加坡的旅游业发达，经济贡献占GDP的4%左右。新加坡人口的75%是祖籍中国的华人，跟中国有非常密切的经济和商贸往来，是中国第一大外资来源国，并连续六年成为中国第一大新增外资来源国。2019年新加坡GDP达3628亿美元（世界第34），人均GDP近6.4万美元（世界第8）。2019年新加坡政府总收入达747亿新币（1新币约折合人民币5元，下文货币单位皆为新币）。由于历史、政治、文化、宗教等原因，新加坡和其相邻的马来西亚和印度尼西亚有着非常微妙的外交关系。一旦切断和外界的联系，新加坡难以维持自身经济和社会运行。
自2010年以来，新加坡经济开始出现大滑坡。2011年其GDP增速从2011年的14.5%骤然降至6.2%，此后一路下跌，2018年滑落至3.2%。由于国际贸易摩擦加剧、外部市场需求疲软、全球电子行业周期性衰退、世界经济增长放缓等因素，新加坡2019年第二、三季度进入技术性经济衰退。2019年新加坡全年经济增长0.5%。
世界经济发展速度放缓的背景之下，新冠肺炎疫情的全球蔓延让新加坡雪上加霜，受到经济危机和公共卫生危机的双重打击。按照现在的疫情情况，新加坡贸工部预测2020年经济可能呈现负增长。新加坡总理李显龙认为2020新加坡经济很有可能出现大萧条。
新加坡是威斯敏斯特式的议会民主制，尽管自1965年建国以来，其执政党人民行动党长期执政，但是自2015年李光耀逝世以来，新加坡反对党及其联盟开始积极活动，试图挑战人民行动党一党独大的统治地位。2020是新加坡大选年，新加坡执政党及其领导的政府面临相当大的政治压力。
新加坡“佛系抗疫”策略的决策基础和核心政策选择
新加坡政府此次抗疫策略的选择是基于其处理SARS 和 H1N1疫情的经验和教训，以及其对新冠病毒的毒性特征的判断。大量数据显示，新加坡政府、执政团队和社会精英普遍认为2003年的SARS，重创新加坡经济。当时缺乏经验和准备，新加坡也没有相应的公共卫生应急预防和响应的预案。2003年，世界卫生组织发布全球暴发预警二周后，新加坡卫生部才建立起了领导小组，并且领导和控制结构未达到最优化。出现第一起确诊病例五周后，全国性的控制系统才建立起来。管理手段、预防措施和医疗手段准备都不充足，所有的医疗救治系统都高度集中在一家医院。对于前线医护工作者而言，医疗防护设备短缺。SARS发病极快，新加坡四个月之内238个人感染，33人死亡。新加坡被世界卫生组织列为疫区。在抗击SARS的过程中，新加坡修改了自己的传染病法案，给予卫生行政部门更大的行政执法的权力应对疫情。SARS 疫情结束后新加坡制定了一个全国性的DORSCON 系统，来指导对疫情的判断和疫情应对。2009年，H1N1病毒（又名猪流感）在全球大暴发。由于SARS的教训，新加坡政府在2009年4月25号WHO发布全球警告后的第三天就将预警系统提升到了橙色，12天之后就将级别降低到黄色。事后，新加坡政府认为自己对H1N1病毒反应过度，过早提升了预警系统的等级，对经济发展带来了打击。
新加坡政府进行此次抗疫策略决策的第二个基础是对病毒毒性的判断。2020年2月7日由于出现社区传播，疾病响应系统升级到橙色之后，新加坡总理李显龙发表电视讲话，认为新病毒较之SARS传染性更强，但危害性更低。新冠病毒在湖北以外死亡率为0.2%。新病毒相较于SARS，更接近于流感。基于这样的政策判断，新加坡政府认为即使社区病毒传播最终无法避免，轻微症状的患者去社区诊所和在家中休息，将医院让给老人、幼儿和有并发症的病人。2月17日，领导此次抗疫行动小组的新加坡国家发展部部长黄训财接受媒体采访，仍然认为新冠病毒致死率较低，接近H1N1猪流感。截至4月7日16时08分，新加坡累计新冠肺炎确诊病例1375例。新加坡认为目前的状况可控，尽管管制措施逐渐加强，但继续采取现有的策略。
新加坡的抗疫策略总结起来就是 “外松内紧，可防可控”。“外松” 表现为所有措施都以尽可能不打乱商业和生活秩序，不影响经济发展为核心目标，不大规模地进行社区隔离、不叫停大型商业和社会聚集活动、不停课、不停学。“内紧”表现为自中国发现疫情以来新加坡采取了大量的细致的管理手段，试图通过精细的、有步骤的、精细化管理，以事后纠错为主，通过其高素质的公务员队伍，以及高素质的国民实现“人定胜天”的抗疫战争的胜利。其“佛系抗疫”策略的组成部分：“特别追踪队”、幼儿园和中小学不停课不停学以及不鼓励带口罩的政策，淋漓尽致地体现了其抗疫策略核心理念。
新加坡政府防疫策略的核心举措之一是不进行封锁社区和限制移动的主动预防，而是通过事后积极追踪并隔离与确诊病人密切接触者，做到杜绝传染源，使染病规模始终可控。1月22日当第一起感染者被确诊后，新加坡卫生部立即组建了70人（每组10人，共7组）的特别追踪队。其任务就是每天2班倒，从早上8：30工作到晚上10点，每周7天连轴转，通过拨打电话寻找病人的密切接触者（close contact）。新加坡政府认为通过手术刀般精准地追踪和密不透风的追踪体系，所有与确诊病人亲密接触过的接触者都可以被找到和隔离。
新加坡“佛系抗疫”政策的另一核心政策是幼儿园和中小学不停课不停学。这一政策和世界其他国家在疫情一开始首先停课停学的举措大相径庭。3月22日在新加坡中小学春假结束、民众普遍认为假期会延长的情况下，新加坡教育部部长王乙康向公众解释了照常开学的理由。王部长指出有充足的证据显示年轻人比成年人更不容易感染新冠病毒，目前确诊的几个学生都不是在家里和学校感染的。他援引新加坡国立大学医院药学组主任、国际卫生组织全球传染病暴发警告和响应网络主席Dale Fisher的观点，指出学生在学校可能比在家里更安全。一是学校有足够的卫生检查和监督举措。二是学生放假在家，会跑到社会上和在社区玩耍。此外停学对社会的正常运作影响很大。对于那些夫妻是双职工的家庭，小孩不上学会给父母工作带来很大的困扰。特别是抗疫期间，前线医护人员的子女如果不上学在家的话，会严重影响他们的工作。
新加坡“佛系抗疫”抗疫政策的另一突出特色，是政府不鼓励民众佩戴口罩。援引世界卫生组织的建议，新加坡卫生部不鼓励人们带口罩。新加坡卫生部在报纸头版和社区广告中以非常醒目的标记提醒民众如果身体健康的话，不需要戴口罩。在橙色警戒之后，新加坡总理李显龙发表电视讲话再次重申，民众如果健康的话，不需要带口罩，并且保证政府有充足的供应。新加坡媒体和医学专业人士也通过各种途径，向民众宣传和解释带口罩对于防范病毒没有作用，表示如果口罩佩戴不合格，还会有害健康。2月19日新加坡贸工部部长陈振生在新加坡中国总商会的闭门谈话录音被泄露。陈振生谈及政府不建议民众戴口罩，是因为口罩在世界范围内缺货，如果民众戴口罩，消耗巨大，无法将口罩留给医护工作者使用。新加坡民众整体非常相信政府。政府不建议戴口罩，绝大多数新加坡人在社区感染集群逐渐增加、不明感染源越来越多的情况下，仍然不佩戴口罩，生活如常。在陈部长解释不鼓励佩戴口罩是因为口罩采购困难的情况下，新加坡民众对政府的做法表达了高度的支持和信任。
新加坡史上力度最大的财政救灾抗疫举措：共拨出近550亿新元帮助国民应对新冠肺炎疫情
新加坡作为一个国土狭小，人力资源和自然禀赋极其匮乏的高度外向型经济体，其经济和劳动力高度依赖外部国际市场。外部经济环境的风吹草动都会对新加坡经济产生乘数效应。2003年SARS疫情中，新加坡是全球受经济打击最严重的经济体之一。此次新冠肺炎疫情， 新加坡采取了与世界各国不同的抗疫策略，以“保经济发展和社会发展秩序为主”，不停工、不停学也不封城。尽管如此，新加坡经济仍然遭到重创，其中旅游业、航空业、零售业、食品服务业、交通服务业损失惨重。
鉴于此，新加坡政府推出了史上规模最大的经济救助计划。2020年2月18日新加坡发布2020年高达803亿新币的财政预算案，政府财政赤字达前所未有的109亿新币。新预算案中直接用于抗疫就灾的经费达到64亿新币，其中8亿新币用于卫生部和相关部门抗疫开支。剩余56 亿提供面向新加坡公民个人的两个配套政策，一是关怀与援助配套（Care and Support Package），共16亿新币，协助新加坡人应对经济衰退和新冠肺炎疫情；二是经济稳定与支持配套（Stability and Support package），共40亿新币，用于稳定经济和扶持受疫情打击的本地企业。在总额16亿新币的关怀与援助配套计划下，所有年满21岁的新加坡公民根据其收入水平，可获得100新币到300新币不等的现金补贴。年收入2.8万新币以下的新加坡公民可获得300新币补助，年收入2.8万到10万新币的新加坡公民可获得200新币补助，年收入超过10万新币或拥有超过一处房产的新加坡人可获得100新币补助。家有未满20岁未成年人的父母，每人额外再获得100新币补助。所有在2020年年满50周岁或以上的新加坡公民会收到额外100新币的补贴。贫困低收入家庭会收到比往年多一倍的一次性消费税补助金、水电费回扣补助金。政府组屋家庭根据收入不同，需缴纳的杂费也获得了1.5个月到3.5个月不等的回扣。家庭成员超过5人的大家庭，会收到额外的水电费回扣特别补助金，金额最高可达1000新币。居住在1房和2房式政府组屋，且不拥有其他房产的新加坡成年公民每人获得100新币的超市生活必需品补助券。根据居住政府组屋面积的大小，新加坡成年公民会收到480新币到1000新币不等的消费税补贴。除此以外2020年至2022年，新加坡政府会分别提供1000万新币和2000万新币的补贴给社会弱势群体和社区发展项目救助社区困难家庭。
在总额为40亿新币的经济稳定与支援配套下，新加坡政府优先援助受打击最重的旅游、航空、零售、餐饮和陆路交通等行业。为救助旅游业，新加坡政府为酒店、商务住宅及商务会展场所的住宿及会议厅部分，提供30%的产业税回扣。国际游轮和区域渡轮中心获得15%的产业税回扣,综合度假胜地的则是10%。对于旅游业，新加坡政府同指定的金融机构合作提供临时的过渡性贷款计划，为期1年，贷款顶限为1百万元，利率顶限为5%。新加坡政府为航空业者提供飞机降陆和停泊费回扣，并且为樟宜机场的店铺租户和货运代理提供租金回扣。樟宜机场也将享有15%的产业税回扣。国家环境局属下餐饮中心和农贸市场的摊位租户将免缴租金1个月。建屋局则会让旗下商用产业的租户免缴半个月的租金。针对这5个行业的雇主，新加坡政府将常规的政府员工技能提升计划的补助由3个月延长到半年，希望企业能留住员工并提升他们的技能,而不是在疫情期间大裁员。为保障新加坡公民就业，不被雇主解雇，新加坡政府补贴每名在职新加坡公民的薪资8%, 符合条件的每月薪资最多可以补助3600新币，为期三个月。新加坡有超过190万名本地职员。政府为雇佣补贴计划投入13亿新币。新加坡副总理兼财政部长王瑞杰3月26日在国会发表2020年追加预算案声明，宣布推出总值超过480亿新元的援助措施，帮助国民度过疫情难关。王瑞杰表示，追加预算案主要有三大目的：一是保住国民工作；二是帮助企业继续经营；三是加强经济和社会韧性。新加坡政府目前共拨出近550亿新元帮助国民应对新冠肺炎疫情。这约等同于新加坡国内生产总值的11％。
新加坡此次抗疫策略是在其独特的地缘、政治经济发展形式下经过精心权衡作出的政策选择，其手术刀般精细的抗疫举措能够执行与新加坡人民高度信任政府密不可分
如前文所分析，新加坡“佛系抗疫”政策尽管和其他国家采取的策略外表看来截然不同，但并不是无所作为，新加坡此次抗疫策略是在其独特的地缘、政治经济发展形式下经过精心权衡作出的政策选择，是与新加坡政府一直以来信奉的精英治国的理念一脉相承的。新加坡建国伊始，其执政人民行动党的执政理念就是非意识形态化和绩优官僚制。政府高薪吸纳知识精英，担任政府政治和行政的高级领导。这些高级领导拥有十分优秀的学术背景，往往拥有世界顶级大学的学习经历。新加坡总理李显龙是剑桥大学三一学院的高材生，拥有美国哈佛大学肯尼迪政府学院公共管理硕士学位。主导这次抗疫的跨部门联席工作组领导之一、国家发展部长黄循财也是哈佛大学的公共管理硕士毕业生。新加坡民众普遍相信，优秀的学业成绩和学历证明了领导者的智商，也相信其拥有卓越的管理能力。新加坡高度强调法治，强调管理程序和规范，强调对违反秩序和规范进行严厉惩处，强调采用科学、实用和最有效率的方法，发展经济和谋求国家发展。新加坡人对政府治理绩效及领导人知识和管理能力高度认可与服从，政治信任度极高。
由于独特的地缘环境和历史沿革，新加坡实行的是强制兵役制。所有成年男子都必须服兵役。兵役结束也要每年定期回营接受军事训练。在整个公民教育和宣传过程中，危机时刻的心理防卫是重点和中心。新加坡的国家“整体防卫”计划一个重要核心就是心理防卫，即使在危机时刻，全体国民也要保持团结，社会秩序运转如常。这种天天处于备战期的军事管理思维，深刻影响了新加坡的政府治理。新加坡军队高级军官背景的领导者遍布政治、行政管理、高校和国有企业。正是基于此，新加坡在此次新冠肺炎疫情应对策略中，采取了步步为营，以科学循证和专家意见为基础，去政治化，依赖精英决策，靠手术刀般精细的管理举措进行抗疫的策略。新加坡政府此策略能够执行，也与绝大多数新加坡人民高度信任党和政府，高度信任政府能力，高度信任在政府带领下新冠病毒是“可防可控”密不可分的。
新冠肺炎疫情未来如何防治仍然充满不确定性，疫苗也还要相当长时间才能生产。新冠病毒有可能会跟人类社会长期生存。有权威专家认为，今年冬天病毒还可能卷土重来。在此背景下，下一步防控要采用更加灵活多样，更加贴近各地差异需求的策略，以科学证据为导向，以专家决策为基础。新加坡的大规模财政补助和经济救助计划同样值得参考和学习。
（作者为厦门大学公共事务学院公共政策研究院教授）
【注：本文系厦门大学南强青拔人才计划及福建省社科重点课题“公共服务需求、公共服务提供有效性和公共服务满意度研究”(项目编号:FJ2019JDZ003)阶段性成果】
【参考文献】
①于文轩:《停课还是不停课，是个问题：新加坡“佛系抗疫”的秘密》，界面新闻，2020年3月24日。
②于文轩：《特别追踪队：新加坡“佛系” 抗疫自信的基础》，澎湃新闻，2020年2月21日。
③于文轩：《“佛系抗疫”的新加坡实践能成功吗？》，界面新闻，2020年2月15日。
责编/李一丹 美编/李祥峰
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