【摘要】新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征，给包括中国在内的全球大多数国家的突发公共卫生体系带来了严峻考验。本文将选取美国、日本、澳大利亚和新加坡四个国家作为研究对象，从组织结构、管理系统、法律体系等方面对这些国家的突发公共卫生事件应对体系展开比较分析。在完善我国突发公共应对体系方面应从常设决策指挥部门、完善相关法律法规、重视应急响应预案的制定与更新、建立科学的应急保障机制等方面着力。
【关键词】突发公共卫生事件 疫情防控 应对体系
【中图分类号】R129 【文献标识码】A
当前，新冠肺炎疫情肆虐全球，已经影响到全球200多个国家和地区。2020年3月11日世界卫生组织总干事谭德塞宣布，新冠肺炎疫情具有全球大流行的特征，并表示这是首个冠状病毒传播引发的全球大流行。疫情的暴发给包括中国在内的全球大多数国家的突发公共卫生事件应对体系带来了严峻的考验。在此背景下，针对国外突发公共卫生事件应对体系开展比较研究，对于发现我国突发公共卫生事件应对体系的存在不足、进而提升我国的应对能力具有重要意义。
突发公共卫生事件是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，而其中又以重大传染病最具危害性和最难防范。突发公共卫生事件具有突发性、群体危害性和多变性的特点，相较于通用的突发事件应急管理规范和流程，突发公共卫生事件具有一套独立的应对体系。
突发公共卫生事件的应对是指为了公众安全和健康，由特定的组织机构针对突发公共卫生事件实施采取一系列预防控制措施的行为，不仅仅指事件发生后的应对活动，还包含针对突发公共卫生事件发生全过程的预防、缓解和恢复的行为措施。突发公共卫生事件的应对体系包括结构系统和功能系统，其中，结构系统包括决策系统、信息系统、执行系统和保障系统四大处理系统，功能系统涉及突发公共卫生事件周期性波动的不同阶段应对措施。一个完善的突发公共卫生事件应对体系应该具备预先计划和协调的快速反应能力和专业且充足的应急队伍以及完善的问责和质量改进机制，同时，还应该具备设计成熟的应急管理体系、应对组织架构和应急处置流程的能力。本文将选取美国、日本、澳大利亚和新加坡四个国家作为研究对象，从组织结构、管理系统、法律体系等方面对这些国家的突发公共卫生事件应对体系展开比较分析，以期为完善我国突发公共卫生事件应对体系提出启示。
美国：突发公共卫生事件应对体系较为成熟和完善，形成了条块清晰、职能明确的决策、信息、执行和保障四大系统
学者普遍认为美国的突发公共卫生事件应对体系较为成熟和完善。美国是一个联邦制国家，州政府和联邦政府在体制上没有对应关系，州政府不是联邦政府的下属，各州享有自主权，因此美国各州建立有独立的公共卫生应急体系。州内公共卫生事件由州政府作出应对，承担其辖区内公共卫生应急工作。然而，当美国宣布发生全国性突发事件或重大灾害事件时，联邦政府就会介入，指挥并协助州政府的公共卫生的应急工作。
美国针对各种突发事件设有基于联邦层面的综合性应对机制——联邦反应框架（NRF），由国土安全部统筹管理，摒弃了传统的分灾种、分部门的单一管理模式。美国联邦反应框架（NRF）分为12个领域，每一领域都有一个主要职能机构，而突发公共卫生事件属于第8项紧急支援功能——卫生与医疗服务功能（ESF8），美国健康与人类服务部（HHS）是负责突发公共卫生事件的主要职能机构。美国健康与人类服务部在应对突发公共卫生事件时由其内部的疾病预防控制中心（CDC）、卫生资源和服务管理局（HRSA）、药物滥用和心理健康服务监督管理局（SAMHSA）和食品药品监督管理局（FDA）四个部门参与执行。此外，美国国防部、退伍军人事务部、农业部、劳工部、能源部等机构会配合健康与人类服务部在《斯塔福减灾及紧急事件援助法案》和《公共卫生服务法案》两个支持法案的框架下共同应对突发公共卫生事件。
美国的突发公共卫生事件应对体系形成了条块清晰、职能明确的决策、信息、执行和保障四大系统。决策系统的核心是总统和国家安全委员会应急办公室，属于应对体系的中枢系统。信息系统以美国联合信息中心为核心，覆盖疾病监测预警系统、症状监测系统和临床公共卫生协作系统，保障在公共卫生事件发生时，相关机构能够进行早期识别和快速的纵向沟通。执行系统由纵向系统和横向系统组成，从纵向看，包括三级应对系统，一级是由美国联邦疾病预防控制中心（CDC）主导的联邦疾病预防与控制系统，主要职能包括制定全国性的疾病预防和控制战略、突发事件应对、公共卫生监测和预警、资源整合和公共卫生领域工作人员的培养；二级是由美国州和地方的卫生资源和服务中心（HRSA）主导的地区/州医院应急准备系统，主要职能是提高州和地方医院、门诊中心和其它保健部门应急救援能力，执行其区域内应对突发公共卫生事件各项措施；三级是由大都市医疗应急指挥系统（MMRS）主导的地方城市医疗应对系统，主要职能是应对恐怖事件和其他造成大规模人员伤亡、需要专业护理能力人员的公共卫生紧急事件，该系统可在州或联邦应急响应前行动。执行系统从横向看包括公共卫生信息系统、公共卫生实验室快速诊断应急网络系统、流行病学调查控制机动队伍和网络系统、全国大都市医学应急网络系统和全国医药器械应急物品救援快速反应系统。保障系统由资金保障系统、物资保障系统、职业安全保障系统和社会心理保障系统组成，通过法律法规明确规定各系统在突发公共卫生事件的不同发展阶段的工作内容。此外，为了保障管理系统的有效运行，美国在应对突发公共卫生事件方面建立了较为完备的法律体系，于1988年出台了《斯塔福减灾及紧急事件援助法案》，用于指导救灾减灾工作。突发公共卫生事件应对方面，1994年通过了联邦法律《公共卫生服务法》，该法案对于严重传染病的界定、传染病控制条例的制定、检疫官员的职责等有明确的规定。不仅如此，美国法律还赋予了各州高度自治的权力，州、县等也制定了防范流行性传染病的法律、法规，对于应对突发性传染病提供了有力的法律保障。
日本：建立了完善的从中央到地方的突发公共卫生事件应对体系，拥有完善的法律框架来应对国家紧急情况
日本是自然灾害频发的岛国，在长期的实践过程中，建立了完善的从中央到地方的突发公共卫生事件应对体系。该体系建立在其三级分权治理体系的基础上，包括国家政府、47个县和1719个直辖市，都在其管辖范围内负有相应的责任，并根据国家指导方针制定行动计划。《基本灾害管理计划》和《全国大流行性流感和新发传染病行动计划》指导着政府的工作，并在全国每个州和直辖市具有同样效力。内阁总理大臣是应对突发公共卫生事件的最高指挥官，内阁官房负责整体协调，并通过安全保障会议等决策机构制定应对危机的策略。
日本应对突发公共卫生事件的执行机构由两大系统和三级政府组成，两大系统包括国家突发公共卫生事件应急系统和地方卫生应急系统。作为国家突发公共卫生事件应急系统核心的厚生劳动省，其成员包括8个派驻地区分局、13家检疫所、47所国立大学医学院及其附属医院、5家国立研究所、62家国立医院和125家国立疗养院；地方卫生应急系统由都道府县的卫生健康局、卫生试验所、保健所、县立医院和市町村的保健中心组成。此外，日本在应对突发公共卫生事件中，警察、消防、医疗机构协会、医师会、电力、通信、铁道等部门都会予以配合执行。在信息提供方面，日本不断使用先进的科学技术监测突发公共卫生事件潜在风险，从疾病暴发监测到信息共享平台，日本不断进行技术创新，及时发现突发事件并迅速评估潜在公共卫生后果。现阶段，日本在大数据和人工智能技术的快速发展，也进一步提高了应急信息的及时性和准确性。在保障体系方面，主要包括人员储备、基础设施保障和物资保障等。人员储备主要是建立了专业医护人员和接受专业培训的志愿者相结合的应急队伍；基础设施保障方面，厚生劳动省在每个二级医疗区域建立了至少一个基础设施完善的应急医院，用于接收患者；物资保障方面，制定了针对疾病暴发的医疗储备政策，如果储备物资不足，都道府县知事可向指定行政机关请求提供物资，市町村长也可向所在都道府县的知事请求提供物资。“物资”除了疫苗和抗流感病毒药物以外，还包括口罩、消毒药品等医疗物资和食品等。在法律体系方面，日本拥有完善的法律框架来应对国家紧急情况及其对公共卫生的影响，明确规定了在传染病大流行和灾害风险发生时各部委、州和市政府的作用和职责。日本制订了一系列法律法规，以保障突发事件应急管理的顺利实施。1947年制定了《灾害救助法》，并在此基础上出台了《灾害对策基本法》，该法案是日本在防灾应急方面的主要法律，首次将应对各种灾害的对策进行了体系化。此外，《大流行性流感和新传染病的防范和应对特别措施法》规定了国家和地方政府、公共机构和商业经营者应对流行性疾病的责任以及对策；《传染病控制法》根据疾病的传染性和症状的严重程度将其分类，并且制定了监测系统和传染病控制措施；为了应对2009年暴发的甲型H1N1流感，日本于2012年颁布了《新型流感等对策特别措施法》，该法案设立了由首相领导的应急总部，用于指导各级政府建立应急指挥部并制定行动计划，考虑到风险因素的演变，这一法律框架会定期完善。
澳大利亚：应急法律体系具有层级性，不同级别政府都具有相关的法律，以实现各组织机构和政府间的有效合作
澳大利亚在应急管理和抗灾政策方面的领导和治理机构是警察和应急管理部长级理事会（MCPEM），该机构由澳大利亚政府、州和领地以及新西兰的警察和应急管理部长组成。澳大利亚-新西兰应急管理委员会（ANZEMC）是负责应急管理的最高政府委员会，由内政部和一名轮换的州/领地代表共同主持，向警察和应急管理部长级理事会提交报告，主要职能是通过影响和倡导国家政策来减少灾害风险，最大程度降低潜在危害并维护公众对应急管理安排的信任和信心。
澳大利亚-新西兰应急管理委员会（ANZEMC）与澳大利亚卫生部及其警察、消防、国家安全部门、紧急事件服务机构等协同工作，共同应对突发公共卫生事件。澳大利亚健康保护委员会（AHPPC）是突发公共卫生事件的关键决策委员会，它由所有州和地区的首席卫生官员组成，并由澳大利亚首席卫生官员担任主席。2011年澳大利亚卫生保护委员会发布了《国家卫生应急反应安排》，概述了突发公共卫生事件的执行部门、责任、安排和机制，使国家卫生部门能够对国家造成影响的紧急情况作出协调一致的反应。
澳大利亚卫生保护委员会（AHPPC）是突发公共卫生事件的决策机构，负责计划、准备和协调应对突发公共卫生事件。突发公共卫生事件的执行机构包括澳大利亚国家卫生部、卫生防护办公室、州和领地卫生局。卫生部对卫生工作起全面领导作用，协调各部门做好应对紧急情况，对卫生人力资源、物资进行协调，持续监测国际和国内卫生防护事件和威胁；卫生防护办公室负责制定预防政策议程，进行常规的疾病预防项目管理；州和领地卫生局负责制定完善的应急管理预案，根据制定好的应急管理法案，进行综合应急管理安排，在事件发生地辖区的卫生局负责协调卫生设施，协调救护车等后勤保障服务，监测各自管辖范围内的公共卫生事件和威胁。此外，澳大利亚突发公共卫生事件应对体系的组成机构还包括澳洲医疗援助队（AMAT）、灾害心理卫生工作组（DMHWG）、公共卫生实验室网络（PHLN）、澳洲传染病网络（CDNA）和国家医疗储备(NMS)等。澳洲医疗援助队（AMAT）是卫生保护委员会监督下的一个国家民间医疗援助小组，负责突发公共卫生事件发生时的救援任务；灾害心理卫生工作组（DMHWG）在国家紧急状态下为卫生保护委员会提供维护居民心理健康和福利恢复方面的建议；公共卫生实验室网络（PHLN）是一个由州和领地卫生部门提名的病理学和兽医实验室组成的协作小组，在国家紧急状态下，为卫生保护委员会就紧急情况的实验室诊断和监测方面提供建议；澳洲传染病网络（CDNA）在全国性突发公共卫生事件期间，为卫生保护委员会就突发事件中的传染病、传染病和感染控制方面提供建议；国家医疗物资储备所（NMS）是战略药品和医疗设备的贮藏地，在紧急情况下为居民提供基本药物和设备，将物资迅速部署到受影响的辖区，以保护澳大利亚人免受重大传染病暴发的影响。
在法律体系方面，澳大利亚的应急法律体系具有层级性，不同级别政府都有相关的法律，以实现各组织机构和政府间的有效合作。在联邦层面，1908年颁布了《检疫法》，用来防止特定疾病在澳大利亚传入和境内传播；2003年颁布了《灾难管理法》，规定了州和其他机构在应对灾害时响应、协调合作的机制；2007年颁布了《国家卫生安全法》，指明了对公共卫生监测的具体实施要求；此外，《澳大利亚危机管理法》规定了政府在应对突发事件时的职责、权力和程序。在地方层面，各州（领地）也制定了独立的法规、条例以有效应对突发事件，比如1989年新南威尔士州颁布的应对突发事件的《新南威尔士州突发事件与援救管理法》和2003年昆士兰州颁布的《昆士兰州灾难管理法》等。为了更好地实现联邦和地方政府的有效合作，澳大利亚还出台了《国家卫生安全协定》，该协定支持联邦政府发布的《国家卫生安全法》，为国家应对突发卫生事件的决策响应制定框架。
新加坡：建立了能够适应环境变化的指挥系统和组织结构，可以根据突发公共卫生事件的发展而迅速重组，以应对疫情发展带来的不确定性
与美国、日本、澳大利亚不同，新加坡没有设立独立的突发公共卫生事件应对系统，而是建立了一个能够适应环境变化的指挥系统和组织结构，这种指挥系统和组织结构可以根据突发公共卫生事件的发展而迅速重组，以应对疫情发展带来的不确定性。
新加坡抗击SARS疫情期间的组织结构分为部际委员会(IMC)、核心执行小组(CEG)和部际行动委员会(IMOC)三级。部际委员会(IMC)由九名内阁成员组成，由民政事务总署署长担任主席，主要履行制订防治SARS的策略计划、批准主要决定、实施应对SARS的措施、机构间协调、监督其他各部及其附属机构的活动的职能；核心执行小组(CEG)由卫生部、国防部(MoD)和外交部(MFA)组成，负责调配国内外人力、物资、信息资源应对疫情；部际行动委员会(IMOC)负责执行部际委员会(IMC)发布的防控措施并联系卫生部与所有卫生保健机构。在SARS流行之后，新加坡对上述组织结构进行了修订，建立了家园危机管理系统(HCMS)，家园危机管理系统(HCMS)是一个强大的危机管理框架，它可以协调国家对策并进行资源配置。与此同时，核心执行小组(CEG)和部际行动委员会(IMOC)被合并到家园危机执行小组 (HCEG)，由内政部常务秘书主持，成员包括各部委和政府机构的高层政策决策者，为重大危机的管理提供战略决策和政策指导。
2009年甲型H1N1流感暴发期间，新加坡成立了国内流感危机部长委员会(HCMC- FLU)，各部委和机构还成立了危机管理工作组(CMGs)，危机管理工作组（CMGs）是一个涉及内政部、卫生部、外交部、国防部等部门的跨部门组织，主要职能包括处理危机期间的所有医疗问题，提供应急医疗服务，制定疾病暴发反应系统(DORS)以应对医疗危机，为相关机构提供政策指导和建议。疾病暴发反应系统(DORS)分为五级，依次以绿、黄、橙、红、黑五个颜色为讯号表示。应急反应根据不同预警级别采取对应措施。此外，卫生部还建立了一个由关键决策者、公共卫生从业人员、高级临床医生和传染病专家共同组成的特别小组，由卫生部常任秘书长领导，负责执行所有公共卫生管制措施。
法律体系方面，为了给突发事件应急准备和灾害管理活动提供法律支持，新加坡早在1986年就颁布了《民防法》(CDA)，该法案为宣布紧急状态以及动员和部署准备就绪的国家救援人员提供法律依据。此后，新加坡于1977年颁布了《传染病法》(IDA)，作为新加坡应对突发公共卫生事件的第一部法律，由卫生部和国家环境局共同执行。《传染病法》不仅规定了特定传染病的通报要求，而且为传染病患者的医疗检查、治疗以及流行病学调查提供了有力的法律保障。《民防法》和《传染病法》为新加坡在迅速应对传染病疫情方面发挥了重要作用。此外，新加坡政府各部门与民间合作伙伴、利益相关者在应对公共卫生突发事件期间能够密切协商并迅速修订《传染病法》，以确保在公共卫生应急响应中各部门继续保持有效的合作。
国外突发公共卫生事件应对体系对我国的启示
尽管我国在行政体制上与美国、日本、澳大利亚、新加坡等国家存在明显的差别，卫生体系及公共卫生体系的发展模式也不尽相同，并且也并无证据表明以上这些国家的突发公共卫生事件应对体系就一定优于我国，但是在“完善体制机制提高应对突发公共卫生事件能力”的政策要求下，以上这些国家在建设突发公共卫生事件应对体系方面仍有部分经验是值得我国借鉴的。本研究认为具体可从以下四点提供参考。
第一，在各级政府常设突发公共卫生事件决策指挥部门。我国于2018年4月16日正式组建应急管理部，负责常见突发公共事件的应对，其主要职能包括“建立灾情报告系统并统一发布灾情，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设”，这些职能覆盖了火灾、地震、安全生产及汛情和旱情，也设置了相对应的常设议事机构来负责决策与指挥，但是并未包涵突发公共卫生事件的应急。在国家卫生健康委员会的机构中，虽设置有卫生应急办公室，但是其指挥调度能力有限，仅限于卫生系统内部资源的指挥。回顾本次新冠肺炎疫情的防疫应对过程，我们可以明显看出当国家及各级地方政府成立临时疫情防控指挥部之后，应急管理措施的效果与效率均有明显改善。不仅如此，纵观美国、澳大利亚的突发公共卫生事件应对体系，均常设有统一决策指挥机构，如美国的国家安全委员会、澳大利亚卫生保护委员会。在重大突发公共卫生事件的应对过程中，统一的决策与指挥系统占据着核心地位，因此我国可考虑在临时疫情防控指挥部的基础上发展成立常设机构。
第二，进一步完善突发公共卫生事件应对的相关法律法规。关于突发公共卫生事件，我国目前仅有两部法律条例，即《传染病防治法》和《突发公共卫生应急管理条例》，这两部法律条例对突发公共卫生事件应急管理过程中各项职能的法律保障能力有限。在本次新冠肺炎疫情的应对过程中就表现出局限性，疾控预防控制中心作为突发公共卫生事件预防和控制的主要职能部门，应当及时向公众和决策部门提供准确信息，然而受制于技术服务型事业单位的定位，由于缺乏相应的行政权力，导致在本次新冠肺炎疫情的应对早期，疾控中心成为了舆论批评的焦点。通过立法来保障突发公共卫生事件应对的各项措施的正常开展，在紧急情况下赋予相应职能机构一定的行政权力，这是国际通行做法。如美国具备较为完善的法律体系，通过《斯塔福减灾及紧急事件援助法案》和《公共卫生服务法案》两个支持法案支撑着突发公共卫生事件的应对，日本和澳大利亚同样如此。因此，进一步完善相关的法律法规是我国下一阶段突发公共卫生事件应对体系建设的重要环节，也是依法治国指导思想的具体体现。
第三，重视应急响应预案的制定与更新。应急响应预案是整个突发公共卫生事件应对的指导手册，对于及时、有效应对突发公共卫生事件至关重要。根据前文可看出，在预案制定方面，发达国家的做法较为成熟，如日本的《基本灾害管理计划》根据国家指导方针制定了行动计划，澳大利亚的《国家卫生应急反应安排》概述了突发公共卫生事件的执行部门、责任、安排和机制。在本次新冠肺炎防控阶段，我国于2006年制定的《国家突发公共卫生事件应急预案》暴露出了一定程度的不适用，但是我国在实际的应对过程中，探索出了一系列高效且适用于当前国情的应对措施，而这些宝贵的实战经验都值得去总结分析，从而制定出更加科学且符合当前社会发展水平的应急响应预案。
第四，建立科学的应急保障机制。从本次新冠肺炎疫情的应对过程来看，我国在应急保障机制方面优势和不足同样明显。优势表现在，本次疫情防控中我国展现出了较强的工业生产能力和快速动员能力，医保和财政部门及时制定了应急资金启动和支持计划，以及充分调动了各项社会资源参与全面的应急保障。不足之处在于，我国卫生应急部门未很好地落实防护物资的储备计划，红十字会对于大量物资的统一调配管理能力已无法较好地满足现代应急管理的要求。借鉴日本在应急保障系统建设方面的经验，我国应在总结本次新冠肺炎疫情应对过程中保障系统暴露出的不足的基础上，进一步建立起适合我国当前经济和工业水平的应急保障机制，做到及时响应，精确保障。
（作者为西安交通大学公共政策与管理学院副院长、教授）
【注：本文系陕西省社会科学基金项目“陕西省基层医疗机构服务质量评价及改善策略研究”（项目编号：2017S024）及西安交通大学中央基本科研业务费项目“新型冠状病毒疫情背景下突发公共卫生事件应急管理机制与应对策略研究”（项目编号：xzy032020030）的阶段性成果】
【参考文献】
①高小平、刘一弘：《我国应急管理研究评》，《中国行政管理》，2009年第8期。
②董雪、郝艳华、吴群红:《突发公共卫生事件应对的中美比较分析》，《中国初级卫生保健》， 2013年第3期。
③樊丽平、赵庆华：《美国、日本突发公共卫生事件应急管理体系现状及其启示》，《护理研究》，2011第3期。
④赵霖、冯振翼、安建民：《美国突发公共卫生事件应急管理体系一瞥》，《继续医学教育》，2007年第30期。
⑤杨新红：《美国减灾的应急及社会联动机制研究——以卡特里娜飓风为例》，《中国安全生产科学技术》，2012年第1期。
⑥韩锋：《国外突发公共卫生事件应急管理经验借鉴》，《中国集体经济》，2014年第31期。
⑦陈浩：《国内文献对澳大利亚公共卫生的研究进展》，《中国卫生事业管理》，2009年第11期。
责编/李一丹 美编/宋扬
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