【摘要】粮食问题关乎国家安全和社会稳定。清代人口发展迅速，由此产生的人地矛盾给清政权造成了空前的压力，清代政府在发展粮食生产、建设粮食储备系统、稳定粮食价格、管控粮食危机等方面形成了一系列政策，努力保障粮食安全。
【关键词】清代粮食安全 仓储 粮价 【中图分类号】K249 【文献标识码】A
居安思危，建设完善的粮食储备系统
在传统的农业社会中，所谓“洪范八政，食为政首”，历朝历代都把粮食问题摆在治国安邦的重要位置。其中，粮食储备体系是国家粮食安全的重要支撑。沿袭历代重储重农之风，清代统治者高度重视仓储制度的建设，将粮食仓储视为“生民之大命”，认为“从来养民之道，首重积贮”。清代仓储规模之大、制度之严、影响之广，皆达到了历代社会的顶峰。
清代建立了从中央到地方的多层次仓储体系。属于国家专项粮食储备的有京仓、通州仓、水次仓、旗仓、营仓等。京仓、通州仓主要储藏漕粮。清中央向江苏、浙江、江西、安徽、湖南、湖北、河南、山东八省征收漕粮，每年额定400万石，除去改征折色及截留他用的部分，实际运抵三百多万石。作为“天庾正供”的漕粮，是宫廷及王公贵族、文武百官、京师八旗兵丁的主要粮食来源，清代因此有“京师民食专资漕运”之谚。乾隆十年（1745），京仓所储粮食充足，号称可供十年“官俸兵粮”。水次仓设在运河沿岸，负责漕运所需的粮食储备，旗仓主要保证驻扎东北的旗人及驻军八旗的粮食需求，解决士兵粮食问题的营仓建于军营。另外，以积贮备荒为宗旨的常平仓、社仓、义仓是清代仓储的重要组成部分。在三仓的分布上，常平仓作为官仓，设于各直省府、厅、州、县，义仓则为民仓，设于市镇，另外还有同属民办的社仓，设在乡村。这三者构成一个互为补充的仓储网络。常平仓是清代最为重要和普遍的官仓，也是储备粮食救灾的主体：“常平仓谷，乃民命所关，实地方之第一要务。”清代政府从顺治朝即逐步恢复常平仓之制，将常平仓的功能定位为“春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户”。康熙帝对建仓事宜亲自规划，并在全国范围内大力推行，乾隆时期，常平仓设置和储量达到巅峰。乾隆十三年（1748），全国常平仓谷本额达4800余万石，为清代储量最高时期。在常平仓仓本的筹措方面，主要以政府拨款采买为主。比如，雍正三年（1725），因湖北、湖南作为产谷之乡，且交通转运近便，雍正帝命地方官动支库银十余万两，采买谷粮，收贮在省仓及府州县应贮之处。此外，常平仓谷本来源还有截漕增补、官民捐输、贡监捐纳等方式。康熙十八年（1679），颁布常平仓捐输议叙事例，此后仅康熙一朝，针对仓储开捐的较大事例即有十余次。在常平仓的管理上，清代从修建仓廒、储粮数额到仓库的日常管理都有明确的法律规定。清政府严定常平仓盘查追赔之制。如在日常管理中，因保管不善导致仓粮霉变，将地方官革职留任，限一年赔完复职；逾年不完者，解任；超过三年不完，定罪，着落家产追赔。另外，清朝严防仓粮亏空，因为亏空仓粮多由地方官贪污或挪用粮款所致，对救灾的危害最大，所以清政府认为:“亏空仓粮之罪，较亏空钱粮为甚，自宜严加处分。”雍正年间，规定如州县官亏空仓谷，系侵盗入己者，千石以下，照监守自盗律拟斩，准徒五年；千石以上，拟斩监候秋后处决，不准赦免。
社仓、义仓皆为主要以民力而创建之民仓。雍正、乾隆时期，社仓得到大力推广。雍正帝认为“社仓一事，甚属美政”，雍正二年（1724），户部等议准办理社仓办法六条，在各省推广实施。乾隆帝也称：“国家重农嘉惠，常平、社仓并行”，他鼓励各地因地制宜，自行设定灵活适用的社仓管理条规，乾隆二十一年（1756），湖南巡抚陈宏谋定立社仓条规二十一条，详细规定了劝捐、出借、社长选任、度量规制、收息办法、官员监管职责等项事宜，内容丰富详晰，可谓集社仓办法之大成。乾隆三十一年（1766），朝廷调查各省仓储，共有19省奏报社仓实贮数额，说明社仓之设几遍全国，储量亦颇可观。其中，贮谷最多的四川省达到90余万石。就义仓而言，雍正四年（1726），清政府以两淮盐商捐银在江南买贮米谷，盖造仓廒，所盖仓廒命名为盐义仓，此后各地开始仿效办理。嘉道时期，因常平仓及社仓多有衰颓，清政府鼓励民力多加发展义仓，义仓的作用与常平、社仓成鼎足之势。
清代中期以前，完备的仓储设施和充足的储粮，为国家粮食安全提供了充分的物质保障。晚清因为战争和军需的原因，许多旧有仓储消耗殆尽，晚清政府发起积谷运动，在各地推广积谷仓，积谷仓在仓本筹措、经管办法上于旧有三仓制皆有所取，颇具三仓合一之势，在应对近代自然灾害方面，也起了一定的积极作用。
实行粮价奏报制度，拓宽粮食流通渠道
清代自康熙朝开始，实行雨泽粮价奏报制度。康熙帝对于各地农业收成、降水及粮价情况非常关心，将其作为大臣所上密折中的主要内容：“凡督抚许上折子，原为密知地方情形，四季民生，雨旸如何，米价贵贱，盗案多少等事”。雨雪粮价奏折逐渐成为皇帝掌握各地经济情况的主要依据。乾隆元年（1736），正式确定将雨泽粮价奏报作为一项全国性的制度。雨泽奏报形式分为经常性报告和临时性报告。经常性报告中，需要州县逐级向上报告得雨情形，详细到起止时刻、入土深度，雨泽是否及时，“曾否透足，有无积水，禾麦杂粮如何相宜，是否仍望再雨，或已沾足不须再雨，或暂不需雨迟雨无碍”，地方督抚将上述情况汇总后上奏中央。收成分数的奏报内容包括夏收分数和秋收分数，各地官员须奏报“约收分数”和“实收分数”，朝廷以此了解粮食生产变动状况。相比之下，粮价奏报更加详细和受到重视。从粮价奏报的基本流程来讲，粮价奏报成为省级官员之专责，粮价单独奏报，自成系统，不与他事混淆；在奏报时间和格式上，定每月一次，以乾隆三年(1738)湖广总督德沛的奏报为标准；在奏报内容上，州县的粮价奏报折式分为旬报和月报，知府在此基础上，整合编制相应清单上报省，各省布政使据此编制通省粮价细册。另外，布政使还将各知府的概括性粮价月报编在一起，形成直接上呈皇帝的粮价清单。
雨泽、收成和粮价奏报制度形成全国性的粮食信息系统，有利于最高统治者及时全面了解全国农业生产和各地粮食市场的状况，准确把握各地粮食供需的差异及原因。乾隆二年（1737）九月，闽浙总督郝玉麟奏报福建是月米价以每石一两四钱为中价，乾隆帝质疑此价格已经很贵，为何却才被定为中价，郝玉麟解释称，福建省山海交错，田少户繁，米的年产量不能足敷民用，如果偶遇歉收，每石米价有卖至一两六七钱至一两八九钱不等，此为贵价，因此，目前所开一两四钱尚属中价。在把握全国收成及粮价信息基础上，清中央政府进而可以有的放矢，拓宽粮食筹措渠道，通过调配通仓的粮食储备，或将漕运粮食截留，或命各省互相协济，灵活使用粮食调剂方式，平衡各地粮食供应，使粮食价格的波动局限在有利于生产和消费的幅度之内。乾隆二年，即从浙江截留漕粮十万石，接济福建。乾隆八年（1743），清廷令江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南等省各截漕粮十万石存贮本省，以备一时缺乏之用。是年又因湖南粮食丰收，而广西收成稍薄，因湖南与广西接壤，命从湖南截留漕米四万石运往广西，以备该省来年春耕粜济。
就地方社会而言，根据雨雪粮价变化，地方官和农民也逐渐形成了因地制宜的有效措施。地方官府依据各地不同的气候变化、生产条件及地理特征，合理引导农民调整种植结构，逐步建立了适合当地的农业耕作模式。比如，位于华北的直隶地区，清代粮食种植结构不断优化，由于京师的米谷供应主要来自漕粮，采运成本很高，雍正时大力支持直隶举办营田水利，水稻种植得以较快扩展，所收稻谷部分进入京通各仓，缓解了漕运压力。同时，抗旱耐涝的高粱，高产抗灾的玉米、甘薯，适应性强的豆类等农作物种植不断推广。种植面积的扩大，粮食产量和耕地复种指数的提高，极大保障了直隶地区的粮食安全。
除了粮食调剂外，清政府还适时鼓励商人贩运粮石，发挥市场的有利作用。乾隆元年（1736）起，一度实行歉岁免粮米过往税的政策。乾隆十六年（1751），浙东亢旱严重。清廷令湖北拨米20万石，接运赴浙，随后，又准江南、福建米商贩米运往浙江温州、台州、宁波等地。光绪十六年（1890），因京师粮价腾贵，清廷命李鸿章在天津出示招商，贩运米粮来京。
重农稳粮，提高农业再生产能力
清代将农业作为立国之本，提倡重农固本。康熙帝反复强调“农事实为国之本”，“农务为国家之本，粒食乃兆姓所资”。农民是粮食生产的绝对主体，雍正帝登基伊始，即命地方官对于本地勤于耕种、务本力作的农民予以嘉奖，雍正二年（1724），又令州县每年举荐一位勤奋劳作者为“老农”，给以八品顶带。为了促进农业生产的恢复和发展，清政府奖励垦荒，鼓励将“闲旷未耕之地”及时开垦。顺治元年（1644），即制定奖励垦荒条例。康熙二年（1663），颁布地方官开垦劝惩之例，将垦荒与地方官政绩联系在一起，康熙二十九年（1690），因四川民少而荒多，对凡愿前往垦荒居住者，“将地亩给为永业”。由于积极招民垦荒，顺治八年（1651）到雍正二年（1724）的73年间，全国耕地面积增加了一倍多。清代政府还积极鼓励对西南、西北边疆地区的开垦，并将关外等禁地对汉族民众解禁，以缓解人口增长所带来的粮食紧张问题。为了减轻农民负担，提升农民农业再生产的积极性，清代推行田赋蠲免制度，包含普蠲、灾蠲、蠲免积欠、恩蠲等多种类型。普蠲，是对一省或数省免征全年钱粮，或是在全国普遍蠲免钱粮。如乾隆朝曾普免天下钱粮三次，各省漕粮两次。灾蠲，即自然灾害发生时，减免灾民的赋税课征。雍正六年（1728），确定灾蠲比例：“被灾十分者着免七分，九分者着免六分，八分者着免四分，七分者着免二分，六分者着免一分。”此外，还有蠲免民间历年积欠，以及因国家庆典、皇帝出巡等原因而进行的恩蠲等。从康熙元年（1662）至四十四年（1705），所免钱粮总数共9000余万两，雍正朝至少蠲免正项钱粮1000万两以上，这对稳定社会秩序，提高农业再生产的积极性是非常重要的。
作为传统农业国家，清代粮食生产一直受到自然灾害的严重威胁。自然灾害造成粮食大幅度减产，粮价昂贵，国家粮食安全因此面临严峻考验。在长期应对自然灾害的过程中，清代政府建立了完备系统的救灾制度，从多个方面筹集赈粮，平抑物价，安抚灾民，提高灾后农业再生产能力。除前述灾蠲制度外，再如平粜制度。平粜的主要目的是为了平抑粮价，清人视平粜为赈济贫民的“第一要务”，将平粜看成是和“动发仓储”一样重要的“养民之切务”。平粜所需米粮主要来自常平仓谷。常平仓谷的出粜标准，雍正十一年（1733）规定，常平仓存贮仓谷在万石以外者，准其存七粜三，万石以内者，准其于粜三之外，酌量加增。清代严惩平粜过程中的各种舞弊行为。例如，《大清会典事例》规定，州县官有将平粜米谷杂以灰沙者，一经查出，督抚即指名题参，从重治罪。雍正四年（1726）议准，平粜之时，如有奸商贱籴贵粜、居积射利者，实时访拏，按律治罪。州县官不严行查禁，由督抚题参，交部议处。再如，为了促进灾后农业生产的恢复和经济复苏，清朝推行借贷制度。清代借贷的物资有钱粮、籽种、耕牛、农具等。凡受灾民户，不分极贫次贫，只要三分灾以上的地区均可免息借贷，春借秋还，或者秋借春归，各省灾歉时皆统一实行借贷免息原则，也有破例将借贷米谷竟行免征者。借贷制度减轻了灾民的负担，提供了灾民生产自救所需生产资料，有利于提高灾民从事农业再生产的能力和积极性。
总体来看，清代为保障粮食安全而采取的一系列政策是对传统重农重粮思想的体现和实践，也是加强国家力量、保持社会稳定发展的重要策略，对于促进经济发展、强化皇权政治发挥着重要作用。但是，不容忽视的是，其中不少急功近利的措施缺乏可持续性，如垦荒移民政策过激，影响了生态平衡。嘉道以后，由于人口不断增长，拓荒空间变得十分有限，气候条件有所恶化，水旱灾害频繁，更加上吏治腐败，康雍乾时期苦心经营的仓储制度弊端重重，道光十五年（1835），各省常平仓统计缺短谷额达1800余万石之多，“及几额贮之半”。清末粮价飞涨，粮食危机日渐严重，清廷粮食安全政策的失控，最终成为导致清王朝覆灭的重要原因。
（作者为中国政法大学人文学院教授）
【注：本文系教育部哲学社会科学重大项目攻关项目“近代救灾法律文献整理与研究”（项目编号：18JZD024）的阶段性成果】
【参考文献】
①《大清会典事例》，北京：中华书局，1990年。
②《清实录》，北京：中华书局，1986年。
③田涛、郑秦点校：《大清律例》，北京：法律出版社，1999年。
④李文海、夏明方、朱浒主编：《中国荒政书集成》，天津：天津古籍出版社，2010年。
⑤李文治、江太新：《清代漕运》（修订版），北京：社会科学文献出版社，2008年。
责编/周小梨 美编/杨玲玲
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