【摘要】当前我国农村普惠金融的法律保障不足，在一定程度上制约了农村弱势者对金融权利的维护。完善农村普惠金融法律体系，要从制度设计、法律框架、监督机制等方面展开，进一步明确农村普惠金融服务的法律地位，加强对农村普惠金融的管控。
【关键词】农村 普惠金融 法律保障 【中图分类号】D922.29 【文献标识码】A
农村普惠金融是农村金融发展的高级形态，在农村地区发展普惠金融有助于破解“三农”难题，保障乡村振兴战略有效落实。当前我国普惠金融在推进过程中还存在一些问题，特别是法律体系还不够完善。因此，有必要按照国家相应政策要求，逐步完善相应法律体系，为农村普惠金融提供良好的法律服务和保障。
促进农村经济社会发展，离不开农村普惠金融的法律保障
完善的法律体系对于创新融合农村普惠金融、调整农村普惠金融与精准扶贫产业发展、促进城乡融合都起着关键作用。进一步看，以法律保障和支撑农村普惠金融发展，能为农村普惠金融法治创新、精准扶贫有效开展奠定制度基础。
为农村普惠金融提供法律保障，是促进农村金融创新的必要条件。农村普惠金融是农村金融体系的重要创新，也是一种新兴的农村金融发展模式，对于农村经济社会发展具有重要促进作用。要从农村发展实际出发，制定相关的法律制度来规范农村金融创新发展。传统金融发展模式更多的是以大中型企业和城市需求作为服务目标，导致整个金融体系看起来存在“嫌贫爱富”的特征。因而，推进农村金融创新，应该提升农村普惠金融的包容性和可持续性。
为农村普惠金融提供法律保障，是推进农村社会公平发展的现实需要。在精准扶贫过程中，农村普惠金融通过提升农村贫困者的自我发展能力，实现农民增收，缩小收入差距，促进农村公平分配。在法律规范化基础上，农村普惠金融能够消除金融歧视，改变传统金融重点支持强势领域的实际情况，为农村中小企业发展提供金融服务，为社会大众特别是弱势群体提供更公平的金融产品，促进农村贫困居民与城镇居民享受同等金融服务。通过发挥农村普惠金融经济效益能够推动农村经济增长，为社会和谐稳定创造更多有利条件，同时也能消除社会歧视和偏见，以利益分享普及社会公平的价值目标，而此过程离不开法律的规制与保障。
为农村普惠金融提供法律保障，是推进农村普惠金融法治化进程的迫切要求。农村普惠金融是国家重要经济内容，应践行依法治国理念，通过法律保障体系建设，促进农村普惠金融法治化进程。目前我国农村普惠金融还处于发展的初级阶段，农村金融法律体系还不够健全，对于促进农村普惠金融发展的作用还没有显现出来，很多法律条文中并没有针对普惠金融的明确规定，且各项法律之间缺乏连续性，甚至存在相互矛盾的问题。同时，对于农村弱势群体的金融权利保障还相对欠缺，而要扭转这种困局就必须对农村金融体系加以创新，并根据农村经济社会发展需要对农村普惠金融的产品、理念、原则、制度等予以变革，确保农村普惠金融在法治化推进过程中能够更好地服务农村经济社会发展。
我国农村普惠金融法律保障上存在的不足，制约了农村普惠金融健康可持续发展
当前我国农村普惠金融发展时间较短，在普惠金融法律保障方面，存在法治理念滞后、法律体系不完善、基本制度缺失等问题，这在一定程度上阻碍了农村普惠金融健康可持续发展。
农村普惠金融变革的法治理念滞后。要为农村经济社会发展提供金融服务、起到金融支持作用，必须努力创新农村普惠金融理念，将公平、包容、扶弱、协调观念融入农村普惠金融法治理念。但从现实情况来看，我国农村普惠金融基本理念并没有体现出上述特征，从而导致农村普惠金融法律体系难以实现其保障价值和作用。此外，我们在构建农村普惠金融法律体系的过程中仍然受到传统金融法的影响，在基本原则和理念更新上明显滞后。比如，在基本原则选择上更加兼顾安全与效率，更加强调政府的干预作用；对于调整农村金融法律的基本原则则缺乏主动性。这就对农村金融创新和经济发展产生了一定的消极影响。
农村普惠金融法律体系还不完善。我国虽然已经制定了关于农村普惠金融发展的法律，但对农村金融发展实际把握得还不够，导致农村普惠金融立法内容混乱，法律之间重复冲突问题依然得不到有效解决。特别是，现存的农村普惠金融法律体系主要依靠的是中国银监会和中国人民银行制定的部门性规章，而这些规章制度很多都是临时性指导文件，缺乏纲领内容，凌乱复杂，因而约束力不足，难以在农村金融发展过程中起到纲领性作用；此外，在农民财产权抵押、农村信用体系建设等方面的立法，也相对滞后。总之，农村普惠金融发展的法律体系不健全，很难适应当前我国农村普惠金融发展的现实需要。
农村普惠金融发展的基本制度还不健全。虽然我国已成立农村金融机构对农村普惠金融的具体服务内容进行了制度规范，但很多制度并没有从金融法治角度出发，缺乏可操作性和现实可行性，因而在规划标准、信息公开等方面还缺少相应的制度要求。同时，农村普惠金融对于弱势者的金融权利保护还不到位，对于参与农村普惠金融发展的各个主体的权利规定还不完善，导致相关法律规范难以得到有效落实。
不断完善农村普惠金融法律体系，为农村普惠金融提供有效法律保障
坚持为弱者服务的基本理念。以保护农村弱势群体为基本目标，充分发挥普惠金融对广大农民金融权利的保护功能，扩大农村金融服务覆盖面，为农村弱势者提供更为长久的金融服务；以金融公平为基本价值遵循，通过提升金融安全和服务效益，让更多农民享受金融改革的成果；坚持以市场调节为主，有效缓解普惠金融商业性与公益性之间的矛盾，不断促进金融市场的健康发展，增强农村普惠金融的持久动力。
完善农村普惠金融法律保障体系。由于一些行政法规和部门规章缺乏连续性，所以应结合精准扶贫政策的需要和农村普惠金融实践中存在的问题，对相关法律法规进行整合，解决当前农村金融法律法规零散分布的问题。制定农村金融发展基本法，将农村政策金融、民间金融、商业金融等纳入基本法框架之下，进一步明确农村金融发展的法律地位；构建统一的农村中小金融机构法，为农村弱势者提供更为便利的信贷服务，为具有一定创业能力的贫困者解决资金不足的问题，同时强化国有大型商业银行向农村弱势者提供服务的义务；制定农村政策金融法，改变政策金融相关立法分布较为分散且没有基本法律规范的现状，更好发挥政策金融对精准扶贫的支持作用和对农村普惠金融发展的平衡作用。
建立健全农村普惠金融法律的保障性制度。这些保障性制度包括法律责任、争议解决、监督等制度，保障制度的作用是更好地推进农村普惠金融的健康发展，为农村弱势者提供更好的金融服务。构建法律责任制度，明确金融机构履行农村普惠金融的基本义务，以及不履行相应义务时应承担的法律责任。争议解决制度则主要是解决在农村普惠金融发展过程中出现的争议问题，属于一种救济制度。该项制度明确了各金融机构在纠纷事件中的责任，为农村弱势者提供内部投诉渠道，或通过公益诉讼的形式帮助人们解决普惠金融运行中出现的纠纷。监督制度主要是指中国人民银行、银监会、保监会、社会公众等对农村普惠金融实施监督的规定、过程和行为。一方面，通过有力的外部监督能有效发挥农村普惠金融履行金融服务的义务，规范金融机构开展普惠金融活动的行为；另一方面，社会公众的参与和监督，有助于更好地体现普惠金融的公平性，避免以普惠的名义实践不公平的行为。
（作者为上海交通大学凯原法学院博士研究生）
【参考文献】
①贾晋、肖建：《精准扶贫背景下农村普惠金融创新发展研究》，《理论探讨》，2017年第1期。
责编/张忠华 美编/王梦雅
