党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确指出，坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路是中国特色社会主义制度的显著优势。在2020年全面解决农村绝对贫困之际，为中国城市化以及城市建设作出重要贡献的两亿多流动人口却由于种种原因，生活情况不容乐观。大多数流动人口一方面难以融入城市，另一方面又难以体面地回到农村。一些贫困的流动人口漂泊于城市与乡村之间，收入不稳定、生活处境窘迫，社会关系网络内缩、公共事务参与少。他们的生存与发展面临诸多体制上的障碍，在全面建成小康社会的进程中，该群体的问题应引起社会各界高度重视。
流动人口数量庞大，流动原因多样化
自改革开放以来，我国流动人口规模庞大且增长快速，在世界人口迁移流动史上实属罕见。国家统计局数据显示，2017年我国农民工总量为2.86亿人。国家卫生健康委员会发布的《中国流动人口发展报告2018》显示，2015年我国流动人口总量为2.47亿人，近年来流动人口总量略有下降，但基本维持在2.44亿人左右。这意味着每六个中国人中就有一个处于流动当中。毋庸置疑，以农民工为主体的大规模人口流动为我国经济社会发展，包括城市经济增长、基础设施建设以及社会生活服务等作出了历史性的重要贡献：一方面为城市化提供所需要的人口数量集聚、驱动经济发展方式和城市社会结构的改变，另一方面为经济增长提供源源不断的劳动力供给并贡献了巨大的人口红利。
流动人口结构复杂，流动原因多样化。在空间上，大多数流动人口的流向是从农村流动到大中小各类城市，总体上先在东部集中尔后逐步扩散到中西部，省外流动占比约四成，省内流动占比约六成。在结构上，老一代流动人口逐步返乡回流，结束流动人口身份而在农村或附近乡镇谋生。1980年及以后的新生代流动人口已经替代老一代流动人口成为主体。新生代流动人口的受教育水平和权利意识普遍高于老一代流动人口。此外，乡—城、城—城间的65岁以上老年流动人口规模与占比快速增加，流动人口年龄中位数在2015年达到31岁并呈逐年小幅提高趋势。少数民族人口流动规模与占比、儿童流动规模与占比均持续增长。新时期人口流动原因呈现多样性，从20世纪80年代以务工经商为主的生存型流动逐渐转向以随迁家属为主的社会型流动、以务工经商为主的生存型流动、以学习培训为主的发展型流动相结合，辅以改善住房、婚姻迁移、拆迁搬家、生活宜居等多样化的人口流动形态。流动人口的整体性诉求不再是简单的经济逻辑的生存诉求，更倾向于追求美好生活的发展诉求。
流动人口的贫困性质复杂，致贫原因多元
众所周知，自20世纪80年代中期政府大规模开展扶贫工作以来，扶贫工作的重点一直在农村。2014年伊始实施的精准扶贫战略主要以“一达标、两不愁、三保障”为目标和“五个一批”“六个精准”为抓手，辅以人财物等全方位的扶贫资源投入，以彻底解决农村贫困人口的绝对贫困问题，并取得显著成效。城市扶贫工作侧重以最低生活保障解决城市贫困人口的绝对贫困问题。但是，介于城乡二元社会结构之间的庞大的流动人口群体中不乏贫困者，此即贫困流动人口。
贫困流动人口的贫困性质非常复杂。贫困流动人口的贫困既有温饱不足的绝对贫困，也有收入低下的相对贫困；既有在农村被识别为建档立卡贫困户的家庭成员，也有生活水平低于城市最低生活标准而没有被纳入城市最低生活保障的农村户籍人员。在多维度贫困视角下，贫困流动人口普遍存在收入不稳定、职业回报率低、缺乏资产积累、受教育水平低、子女教育缺乏保障、个人技能提升和职业发展缺乏制度安排、家庭住房安全缺乏保障、伤病缺乏医疗保障等问题，他们在大中小城市还面临不同程度的社会排斥等问题。贫困流动人口的空间流动性与代际传递性同时存在，一方面贫困流动人口兼具农村贫困人口与城市贫困人口的共性，也即内隐在贫困流动人口身上的贫困因子具有从农村空间转移到城市空间的属性；另一方面贫困流动人口将贫困传递给子代的概率较大，容易出现较为严重的贫困流动人口阶层固化，令其很难通过迁移流动实现政治经济社会地位的根本改变。调查研究表明，农村精英占比不大，大量农民工的收入只是略高于现有农村贫困线，其贫困脆弱性极强，一旦遇到突如其来的灾害，比如患重大疾病或者失业，很容易就落入贫困陷阱。以生命周期视角来看，流动人口中的老人和儿童，由于缺乏劳动能力和相应的社会保障，其贫困在一定意义上分布更广、贫困程度更深。
总之，在动态贫困和多维贫困视角下，流动人口的贫困以社会身份的双重性和生活方式的流动性相互嵌套形成的相对贫困为主，具有社会排斥、代际传递、脆弱性等主要特点。动态来看，流动人口贫困问题是社会转型期必然出现的现象且将长期存在。静态来看，造成流动人口多维度贫困的原因是多因素的，包括个体自身素质和技能不足以应对城市生产生活方式，长期存在的城乡二元隔离带来的制度性屏障和社会保障制度不完善，宏观经济不利和国际政治经济局势动荡所带来的负面影响等。
贫困流动人口识别难，其社会资本萎缩，相应的贫困治理处于盲区
精准识别贫困流动人口比较困难。一是缺乏界定贫困流动人口的标准。流动人口的本质特征是其流动性，其经济收入与生活消费相对不稳定，加上户籍制度对贫困流动人口的诸多限制和有关部门与基层社区对流动人口管理的规范性弱，流动人口的贫困治理问题实际上尚未纳入议事日程。二是缺乏系统识别贫困流动人口的指标体系和基础数据。流动人口的贫困不同于农村人口的贫困，不能简单照搬现行农村贫困标准及其指标体系。流动人口的贫困也不同于城市人口的贫困，很难参考城市最低生活标准及管理办法。现有关于流动人口的基础性信息主要来自统计局、公安部门以及卫生与健康委员会等，指标和数据很难支持对流动人口的贫困监测。
贫困流动人口的社会资本萎缩，社会支持弱化。一是贫困流动人口面对城乡社会生活方式差异出现茫然失措的状态。农村社会是一个祖祖辈辈劳作和生活于此的乡土社会，是一个有着千丝万缕联系的熟人社会，农民对此驾轻就熟。城市与农村存在诸多不同，贫困流动人口对非农生产方式带来生活方式以及社会交往方式变化的敏感性不高，流动过程中的社会关系依旧以血缘和亲缘为主，而职业的不稳定性使其难以有效维持业缘关系，在居住地的选择上倾向于同乡化和自我边缘化，甚至形成“贫民窟”。凡此种种使得贫困流动人口的社会关系既疏离于农村老家，又脱嵌于城市社区，呈现出弱关系很弱、强关系不强、社会资本萎缩的态势，也就是“回不去的乡村，融不进的城市”表象。最终导致贫困流动人口对城市的认同度与亲和度不高，在城市社区活动参与度很低。二是城市社区以及用工单位为贫困流动人口提供的社会资源严重不足。一方面城市社会建设缺乏体制性的安排，个体所具有的单位人与社会人的属性在城市社区缺乏有效衔接的落脚点，而城市本身患有德国社会学家、哲学家齐美尔所说的“冷漠、浅薄、理智”等城市病，这种城市病不仅影响城市居民，也影响流动人口，致使处于弱势地位的贫困流动人口难以从城市获得社会资源。另一方面，处于社会转型期的城市基层社区缺乏有效的平台和相应的资源为贫困流动人口提供社会支持，缺乏有针对性地组织和动员贫困流动人口积极参与社区公共事务的举措。在此问题上，我们不能简单地将其归咎于贫困流动人口没有意愿参与城市社区活动。
贫困流动人口的贫困治理处于盲区。首先政府层面缺乏治理贫困流动人口的制度性安排和政策措施。目前尚无专项扶贫政策和资源投入对贫困流动人口提供支持和帮扶。其次是现有针对流动人口服务的政策措施缺乏公平性。一些城市实施的“积分落户”看似放宽了户籍政策对流动人口的限制，实则是强化了对贫困流动人口的社会排斥，更有甚者对贫困流动人口贴上“低端人口”的标签，加剧其剥夺感，并带来一定层面的社会冲突与抗争。最后是流动人口的社会保障政策缺乏系统性，碎片化严重。相关社会政策在实施条件、执行标准、报销流程等方面存在较为显著的城乡差异和地区差异。调研发现，流动人口离开农村后，基本医疗保障、儿童义务教育等诸多社会保障功能在流入地难以顺利实现衔接，碎片化的政策措施导致社会保障的可及性差，不同程度降低了贫困流动人口对社会资源的获得感。总之，贫困流动人口的贫困治理在我国反贫困工作中尚处于盲区。
推进“两不愁、三保障”扶贫目标覆盖贫困流动人口
国家治理体系和治理能力现代化是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现，贫困治理体系和治理能力现代化是其中应有之义。统筹城乡扶贫，将贫困流动人口纳入贫困治理体系，消除贫困治理中的盲区，提高贫困治理能力现代化水平对于全面建成小康社会具有十分重要的意义。在现行扶贫标准下，农村精准扶贫中的“两不愁、三保障”对于解决农村绝对贫困问题发挥了具有决定意义的目标引领作用。推进“两不愁、三保障”扶贫目标覆盖贫困流动家庭，可以在一定程度上解决贫困流动人口的绝对贫困问题。
对于大多数流动人口而言，“不愁穿”不是特别突出的问题，只是穿得好与不好的差别。调研发现，尚有一些贫困流动人口未稳定解决“不愁吃”的问题，不时陷入生活窘境。首先，政府可以在贫困流动人口常住的社区，以提供“食物券”的方式，为一时陷入生活困境的贫困流动人口提供临时的食物救济，以保障其基本生存需要。事实上，为贫困流动人口提供“食物券”在许多发达国家是通用的救济式扶贫措施。美国自1939年实施“食物券”计划，到1964年国会通过而成为永久性法案，目前已经发展为“营养补充援助计划”，惠及成千上万的城市低收入人群。其次，可借鉴国际社会广泛推行的“有条件的现金转移支付”做法，将贫困流动人口纳入城市最低生活保障工作范围。可以将接受教育和技能培训、改善健康和生活习惯、参与社区事务和努力工作等作为受助者获得最低生活现金补贴的前提条件，促进其收入水平有质量地提高。相对于传统的城乡最低生活保障的做法，“有条件的现金转移支付”可以实现若干溢出的扶贫效益，一是促进贫困流动家庭积累人力资本和社会资本，二是刺激贫困流动家庭进行生产性投资以积累资产，三是通过促进资产积累增强贫困流动家庭抗风险能力，四是降低贫困流动家庭的福利依赖。“有条件的现金转移支付”可降低城乡最低生活保障制度障碍造成的社会排斥，提高流动人口的市民化水平及其对城市的融入度。
在住房安全、义务教育、基本医疗等“三保障”方面，贫困流动人口不同程度地存在一些短板。比如“住房安全保障”，其在农村体现为房屋结构和质量的不安全，政府通过“危房改造”或“异地搬迁”给予帮扶。对于贫困流动人口而言却是“居无定所”的生存型烦恼，一是没有足够的收入在城市里购买房屋，二是没有政策保障可在城市租住廉租房。从现行的城市住房保障体系来看，经济适用房、住房公积金、住房补贴、廉租房等与农民工无关。从长远来看，这个问题涉及到流动人口，尤其是农民工在城市是否应该享有以及如何享有城市住房保障的问题。难点在于如何合理地平衡农村流动人口在城市和在农村两头的权益，包括城市户籍的若干福利和农村户籍中宅基地、承包地以及各种与土地有关的补贴等。短期内，政府可以适度深化有关扶贫政策，通过“异地搬迁”与城市廉租房或者经济适用房挂钩，缓解部分贫困流动人口及其家庭的“住房安全保障”问题。再比如“保障义务教育”，在农村的问题主要表现为适龄儿童辍学或不上学，政府通过“控辍保学”等多种措施给予保障。对于贫困流动人口而言，问题表现为随迁适龄儿童难以在城市进入公办学校接受义务教育，家庭又没有多余的收入支付私立学校费用使子女接受良好教育，更糟糕的是一些贫困流动家庭需要劳动力分担家庭生计而使其子女辍学。长此以往，贫困流动人口子女教育缺失将导致严重的贫困代际传递。因此，政府应在流动人口常住地实施“控辍保学”全覆盖，重点保障贫困流动家庭随迁适龄儿童接受“义务教育”。一是政府可适度加大城乡开放和区域间开放力度，逐步放开户籍制度对义务教育普及的屏障，降低其产生的社会排斥。二是适度调整财政预算、扩大公共服务投入，在义务教育上保障适龄儿童受教育的公平权利、实现义务教育资源与服务均等化。三是可借鉴高等教育中划拨“生均费”的做法，测算适龄儿童义务教育各阶段所需要的生均资源投入，以“生均费”的方式划拨到学校。更进一步的做法是适度提高贫困流动家庭适龄儿童的“生均投入”，以激励城市里的学校接受贫困流动儿童入学，努力阻断贫困代际传递。精准扶贫、乡村振兴与城市化、现代化等战略的有效衔接需要通盘考虑、深入研究，以促进国家治理体系现代化各要素的有机联系。
有效推进“两不愁、三保障”扶贫目标覆盖贫困流动人口，一个重要的前提是对流动人口的贫困识别。可以在现有的全国流动人口动态监测系统和流动人口登记管理信息系统等平台基础上，借鉴全国精准扶贫建档立卡系统及精准识别工作机制，补充多维度贫困监测指标，扩展形成国家城乡贫困人口建档立卡信息平台。具体工作中可采取流动人口自愿申报、所在社区负责核查，确定贫困流动家庭及其成员，统筹协调相关部门落实帮扶政策。
为贫困流动人口提供小微金融服务和技能培训
进入新时期，流动人口的结构性转变决定了贫困流动人口社会诉求的转型，其重要特征之一是由传统的“生存型”诉求转为现代的“发展型”诉求。贫困流动人口“发展型”诉求是其对美好生活的向往与发展不平衡不充分矛盾的具体体现。政府、市场与社会应给予积极回应，充分调动贫困流动人口发展的内生动力，配置资源助力贫困流动人口脱贫致富奔小康。
贫困流动人口最主要的困难是就业不稳定。当前全球经济局势非常严峻，国内劳动力成本居高不下可能导致制造业转移到用工成本较低的东南亚等区域，2020新冠病毒全球蔓延带来的巨大冲击，无疑会加剧贫困流动人口的就业困难。故此，一方面国家在宏观上应规划产业布局，不断提升制造业水平，发展高端服务业，最大限度吸纳流动劳动力就业；另一方面可总结推广我国“以工代赈”的成功经验，借鉴国外“以工作换福利”的做法，在基础设施建设、社区公共服务等方面为贫困流动人口创造工作机会，增加其就业收入，抵御贫困脆弱性带给他们的风险。
近年来一些城市探索建立的社区发展基金对于帮助贫困流动人口自我就业发挥了积极作用。但是，现有的社区发展基金规模小、服务面窄，可在此基础上总结中和农信在国内部分贫困乡村实施了二十余年的小额信贷扶贫经验和模式，结合普惠金融将其推广到城市社区，为有创业意愿的贫困流动人口提供小微金融服务，同时动员行业协会、工会、共青团、妇联以及基层社区通过灵活管用的方式开展技能培训，在培养贫困流动人口的经营管理能力的同时通过整合多要素帮助其实现发展愿望。
社会力量是为贫困流动人口提供社会服务的新兴力量，在帮助贫困流动人口转变思想观念、树立脱贫信心、拓宽致富路径、提升脱贫能力等方面能够发挥积极作用。可通过政府购买服务的方式，委托社会组织和专业社会工作者为贫困流动人口开展社会服务，充分发挥专业社工提供精神关爱、关系调试、能力提升以及链接资源、拓展社会支持的功能，帮助贫困流动人口重建社会资本。贫困治理需要利益相关者的共同参与，基层社区应积极搭建贫困流动人口能够参与社区公共事务和社会活动的平台，主动设置贫困流动人口参与的项目，提高全体社会成员的参与感、获得感和幸福感，真正依照中国特色社会主义制度治理一切工作和活动，增进全体社会成员的福祉，走向共同富裕。
（作者为四川大学公共管理学院/中国西部反贫困研究中心教授、博导）
