当前国际疫情持续蔓延，世界经济下行风险加剧。国内外专家预计此次疫情的影响可能超过2008年全球金融危机。为对冲疫情影响，各国普遍加大了宏观政策调节力度。G20特别峰会声明，成员国向全球注入超过5万亿美元资金。欧元区国家正在酝酿达5000亿欧元的刺激方案，而在此之前，一些国家已经发布相关政策，如德国于3月23日出台了规模达7500亿欧元的经济纾困计划。我国财政政策的推出也经历了多个阶段。2月21日召开的中央政治局会议首次提出，积极的财政政策要更加积极有为；根据中央部署，我国财政政策持续加力，截至3月下旬，各级财政安排疫情防控资金超过1210亿元，计划全年新增减税降费超过1万亿元。3月27日召开的中央政治局会议进一步要求，抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施，决定适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模。
比照国际经验，通过提高赤字率等三措并举，我国新增财政支出规模应该不低。在支出方向上，市场预期，新增财政资金除了可能用于补充政策性金融机构资本金、引导加大对中小企业流动性扶持，补充社会保障体系、加大对低收入群体的托底外，余下大部分应为项目支出。同时，在对项目支出方向上尚未形成共识。争论的背后，是对“更加积极有为”的内涵的理解，存在差异。综合我们前期在《管理世界》上发表的研究成果，提出以下想法：
“更加积极有为”的内涵
自2008年全球金融危机起，我国已连续12年实施积极的财政政策。不过，从政策着力点看，不同阶段积极财政政策的重心不同。早期，侧重通过扩大支出实施总需求管理，党的十八大后，致力于通过支出结构调整和大规模“减税降费”，推动供给侧结构性改革。疫情发生后，我国强调积极的财政政策要“更加积极有为”，直至提出提高赤字率等三项举措。毋庸置疑，“更加积极有为”包括扩大支出规模进行总需求管理的含义，但若放在较长的历史视野来看，政策既是立足当前的应急之策，也是着眼长远的奠基之作。
党的十九大指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要求建设现代化经济体系推进高质量发展，并从产业结构、区域结构、城乡结构等多个维度作出具体部署。党的十九届四中全会要求，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。财政是国家治理的基础和重要支柱，在推动高质量发展、推进国家治理现代化中发挥重要作用。对于实现路径，2019年底召开的中央经济工作会议有一个表述：“积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整”。此外，2018年颁布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，“要以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力”。
从以上规定和要求看，“更加积极有为”融合了支出扩张和结构性改革两重规定性。一方面，要更好支持活企业、扩内需、稳就业、助脱贫等，另一方面，要为长远发展形成良好物质和非物质资产，概括来讲，就是要在支出扩张过程中，始终按照高质量发展要求，更加注重结构调整和推动治理水平攀升。
应精准着力的方向
积极财政政策着力的方向，要在疫情带来主要问题的基础上，结合高质量发展要求确定。短期看，疫情导致我国大量中小企业和民营企业生存压力加大，次生风险累积。中长期看，疫情更是暴露了经济社会治理中的一些短板和不足。聚焦上述短板和不足，对新增项目支出，我们建议明确以补短板为重心，有进有退、有保有压，以更大的结构性改革力度，统筹应对疫情冲击和适应高质量发展要求。疫情暴露的短板和不足包括：医疗卫生等基本公共服务提供不足、产业基础能力和产业链水平低、区域经济格局不合理、城乡结构持续失衡、青年群体责任与活力不匹配、社区治理基础薄弱等。
补短板有兼顾长短期的复合功效。首先，补短板是扩内需的重要方式。通过直接或间接的资源配置，发展供需共同受益、具有乘数效应的产业和领域（如新基建、夯实社区治理基础），一方面有助于直接增加投资需求，另一方面也有助于通过提高收入、通过产业升级推动消费升级，带动增加最终需求。其次，补短板是惠民生的重要途径。人民对美好生活（如生命健康、优质教育、高品质社区生活环境）的需求，多集中在民生领域，补这些短板，是增强居民获得感的有效途径。再有，补短板是调结构的重要渠道。关键核心技术缺失，先进制造业发展不足；发达地区引领力不够，城镇化质量不高、对城乡融合贡献低；青年群体责任心、消费及创新能力强，但压力大、负担重，改进这些不足，是调结构的体现。
积极财政政策补短板聚焦的主要方向包括以下几方面：
一要加大关键基本公共服务财政投入。从防控过程看，制约我国疫情防控的突出短板有两点。首先是医疗资源不足，这与我国公共卫生投入总体偏低、支出结构不合理有关。新增财政支出应进一步支持提升卫生防疫的作用，结合分级诊疗改革方向，科学布局并加大医院、卫生服务中心、卫生院和诊所投入，高水平建设医护院校和科研院所，加大医护人员培养和科学研究。其次是科学和人文素养欠缺，助推了危机的发生和扩散，增加了防控成本。一方面，要在科学调整学科结构的基础上，支持进一步提高高等职业教育和普通高等教育普及率，优化本硕博学生比例；另一方面，支持着力选拔组建专门队伍，采用多种渠道，持续开展科学和人文知识普及。
二要着眼提升产业基础能力和产业链水平。疫情防控也是对我国产业基础能力和产业链水平的一次大考。疫情初期，防护、检验和救治用品匮乏，物资流通受阻、调配能力不足，极大制约防控进展和生产生活。疫情在全球扩散后，部分国家对粮食等农产品限制出口，石油等能源市场剧烈波动，我国面临汽车、机械设备、发动机等高新技术产品进口断供风险。财政政策要汲取经验教训，抓住关键环节，确保产业链安全可控。一方面，系统梳理财政补贴和优惠政策，该退的退；另一方面，发挥制度优势，积极地进。重点是加大高标准基本农田和水利建设投入，确保农业安全；提高油气管线建设、电力基础设施建设和能源储备投入，降低用能成本；增强对“卡脖子”技术和行业的支持；完善财政贴息和税收优惠政策，支持仓储物流等行业发展，提升物质储存和调配能力。
三要推动形成优势互补的区域经济格局。中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，据此应一方面集中力量推进京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、成渝经济圈建设，打造世界级创新平台和增长极；另一方面，加强铁路、机场、港口等区域枢纽城市的扶持，发挥其接入中心、辐射腹地的作用。着重加大中心城市和城市群城际铁路、高等级公路和信息基础设施建设。提高中心城市和城市群连接区域枢纽城市间的交通基础设施密度，畅通区域间联系。新发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》明确，加大农业转移人口市民化财政奖补力度，加大新增建设用地计划指标与吸纳落户数量挂钩力度；未来还可进一步采取扩围生态补偿转移支付制度，调减人口输出地财政供养人口和编制总量、提高财政资金配置效率和使用效益等措施，推动城市更好服务、反哺农村。
四要聚焦释放青年群体活力。疫情防控展示了新时代青年群体的责任和担当，一线医护人员、基层社区工作者、广大志愿者，相当一部分是青年人。但同时也应该意识到，作为受教育程度普遍较高、在互联网环境下成长起来的一代人，这一群体对信息公开透明的要求很高。他们还是消费的主力和创新创业的主体，但压力大、负担重。财政政策要在更好解决他们问题的基础上，发挥更大作用。切实减轻他们生活负担，积极营造良好创新创业环境，推动发挥消费的基础性作用、加快创新、确保社会稳定。
五要着力夯实社区治理基础。疫情防控经验表明，社区是国家治理的基石，但我国目前社区治理基础与定位不符。未来应着重做好两方面工作。一是加大服务设施供给。各级财政应配合有关部门，高标准制定地方公共服务供给标准体系，支持新社区充分规划、老旧小区通过改造腾出空间，加快社区医疗、养老、学校、菜市场、餐饮等生活服务设施布局，融合物联网技术，高质量建设社区综合治理信息平台。日前，财政部已明确表示，地方政府专项债资金投向增加老旧小区改造领域，各地宜抓住时机，积极推进。二是加快完善社区工作者队伍。按照社区功能新定位，积极支持各大中城市开展社区工作者专项招聘、加大志愿者招募和培训，在推动稳就业的同时，充实完善社区工作者队伍，夯实国家治理微观基础。
相应的机制保障
一是做实做细以人民为中心的实现方式。党的十九届四中全会指出，坚持以人民为中心的发展思想，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一。财政政策补短板要坚持以人民为中心，特别要做到：哪里是短板，多听取人民群众的意见；补短板的过程，充分吸收社会公众的参与；补短板的效果怎么样，要经人民来检验。
二要做深做透预算管理。主要开展两项工作。一是在依法定程序进行常规的预算编制、审批和调整之外，把新增财政支出，再单独列示出来，或如有些专家建议的，形成专门预算。明确支出功能分类、资金拨付地区、项目及其金额等，引导市场预期，加大规范和约束、确保财政支出方向符合政策导向和社会期待。二是深入实施预算绩效管理。一方面，通过收入预算绩效管理，确保减税降费政策落实，防止征收过头税和出现税降费升的“跷跷板”现象，同时推动财政收入高质量增长，给党和国家中心工作提供坚强财力保障。另一方面，通过对重大政策和支出项目绩效的评估评价，形成持续提高财政资金配置效率和使用效益的强大压力，推动提升财政支出效果。
三要坚持正确处理政府和市场的关系。增强政府采购和财政性投资项目招投标的竞争性，通过竞争驱动创新。提高政府采购和项目招投标的包容性，鼓励采用优先采购、预留份额、联合竞标等方式，加大民营企业、中小企业、个体户的参与度，让政策惠及更大群体，为经济长期发展保留和培育新动能。确保公共服务供给多元化，政府提供和市场提供并举，通过比较推动提高供给效率。
（作者系对外经济贸易大学国际经贸学院教授）
