摘 要:当前，网络信息技术的创新应用使得国家治理趋于信息化、数字化、智能化。政府部门在日常运行中，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，存在着大量将数字技术应用于国家治理的需求。行政体制改革与数字化转型加速了公共治理现代化，数字化服务也改变了政府的公共服务模式。可以说，数字政府建设对促进制度优势转化为治理效能具有重要的支撑作用，将助力全面推进国家治理体系和治理能力现代化的进程。
关键词:数字化 国家治理 政务服务
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
政府作为处在国家治理前台的公共机构，其治理能力、管理手段、服务模式等，都会直接影响国家治理现代化的成效和实现程度。而数字政府建设无疑是加快政府治理现代化的重要途径。
行政体制改革与数字化转型加速公共治理现代化
从1982年开始，中国行政体制前后共经历了八次比较大的改革，这些改革大体可划分为四个阶段：1982—1992年是政府管理冲破计划经济体制的阶段；1993—2002年是建立适应社会主义市场经济体制的政府管理阶段； 2003—2012年是进一步深化行政体制改革、用大部制优化政府结构的阶段；2013年至今，是深化“放管服”改革以及推进党和国家机构职能重组的阶段。如果说前两个阶段的行政体制改革，使中国的政府管理总体上实现了由计划经济型向市场经济型的转化，那么，后两个阶段的行政体制改革，则加速了中国政府的数字化转型，推动了公共治理现代化。这种数字化转型，集中体现在以下三个方面：
首先，从1999年推出政府上网年以来，中国县级以上政府加速了政务信息化的进程，摆脱了以往只在政府内部推进办公自动化的信息化模式，通过政府门户网站，把政府与普通民众直接连接起来，为老百姓获取政府信息、参与政务管理和网上办事提供了直观的窗口和通道。从这个意义上说，政府门户网站的普遍建立、整合、直至一体化，成为了政府数字化转型重要的历史转折点。
其次，政府数字化转型的目标逐渐明确，那就是要构建一个以人民为中心、让人民满意，并体现公平正义廉洁有为的服务型政府。这个概念如果按照互联网、大数据等现代信息技术对政府结构、运行机制等的影响来看，可以归纳为四种基本形态：基于系统整合的整体政府，即在虚拟空间中是可以实现无缝隙对接的；基于信息公开和数据被激活的开放政府，这种开放既要按照国家的法令及时公开政务信息，还要在政府部门之间实现政务数据的共享，并且定期将公共数据向社会公开，让其产生新的价值；基于数据共享的协同政府，这是政府可以借助互联网为社会提供各类协同服务的必要条件；体现数字化、网络化、智慧化的智慧政府，即我们平常所说的“让信息多跑路，让群众少跑腿”“智能化管理，智慧化服务”。很显然，尽管目前我们距这样的数字政府还有很大的差距，但其发展趋势是非常明显的。
第三，从管理到治理的政府管理理念的变革，在整个政府数字化转型中发挥着先导性作用。我们知道，1951年美国政府用计算机处理当年的人口普查数据，标志着人类第一次将现代信息技术用于政府管理活动中来。伴随着技术的进步和互联网的发明，人类在自1990年互联网被商用后的短短30年时间里，加速了数字化—网络化—智能化的进程。这个进程不仅深刻地影响着世界政治、经济、社会、文化的发展，同时也影响着政府管理的发展创新。从管理到治理，就是价值层面的一个显著变化。
与传统的政府管理不同，在数字时代的政府治理，从中国的创新实践看，至少表现出四种明显的差异：一是主体的差别。在传统管理形态下，政府管理就是政府“独家生意”，社会、公众只有接受和执行政府的政策，很难直接参与到管理过程中。但在数字时代，治理主体多元化了，政府只是其中主要的一方，市场、社会、公众都可以参与到公共治理活动中来，借助互联网、大数据、云服务，实现政府治理的精准化、高效化。二是权力行使的向度发生了变化。在传统管理形态下，政府对社会管理的权力行使是单向的，即自上而下的；在数字时代，权力行使是双向的，是上下互动的。政府在制定与公众密切相关的公共政策时，要听取公众的意见，召开听证会，使公共政策更加符合民意。三是公开性透明度的差别。在传统管理下，政府的信息公开度透明度低，存在大量的暗箱操作等。但数字时代，政府治理必须坚持公开、透明的准则，让权力运行在阳光之下。四是对待市场机制的差别。传统政府管理的主要手段是法律、经济、行政等，一般都排斥市场机制。但在数字政府时代，除了传统管理方式和手段外，还可以借助市场机制，向市场购买公共服务，在一些公共项目上，采取政府与社会合作的PPP模式来建设和运作等。这说明，在政府的数字化转型中，管理理念的创新是十分重要的。
数字化提升了政府的社会治理能力
中国改革开放以来的一个显著特征，就是社会自身发展和转型的步伐加快。伴随着大面积的人口流动，数以亿计的农村人口流向城市，再加上社会不同群体的阶层分化愈来愈明显，收入差距拉开，贫富悬殊加剧，都可能使社会矛盾和冲突增加，也会使社会治理的难度加大。如何提高政府的社会治理能力，满足社会的诉求，维护正常的社会秩序，就成为一个十分重要的问题。在此过程中，中国各级政府除了注重社会建设、加大有关社会改革的力度外，更加注重用现代信息化技术，打造新的社会治理体制和机制，创新社会治理手段，从而顺应社会的需求。
各地有很多创新探索，其中最为突出的就是全国普遍推广的网格化社会治理系统。所谓网格化管理，是指依托统一的数字化平台，将城市或农村所辖范围按照一定的标准划分为单元网格，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立一种监督和处置互相分离的治理模式。早在2004年，北京东城区首创了网格化管理新模式，运用数字技术，实行城市部件管理和万米单元网格管理相结合的方法，建立信息交换平台和指挥中心、监督中心，对网格内发生的事情实现了精准、高效、全时段、全地段覆盖的精细化管理。这种管理方式的最大创新之处在于：一是将管理对象、管理过程和评价机制建立在数字化的基础之上，把过去的分散多头管理变为综合管理，从而为精准化治理奠定基础；二是在一定网格内，实行封闭管理，建立起一套规范统一的管理标准和流程，把发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，从而提升管理的能力和水平；三是将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题的模式，提升政府及其相关机构的应对和处置能力。
从全国各地近年来实施的情况看，取得的成效是比较明显的，对方便群众、维护社会基础秩序发挥了重要作用。以广东佛山南海区为例，该区在200多个社区实施网格化管理后，共划分出近千个网格，实时收集数据，发现和处理问题，其涉及的内容、领域众多，包括民政、卫生、消防、安监、流动人口管理、人社、城管、环保、国土等九个部门。
近几年来，全国网格化治理在实践中也不断取得了新的发展，如把大数据运用于网格化管理中，进一步增强了网格化的功能；有的地方网格管理已经不限于街区、社区治理，还被广泛应用于天气预报等诸多行业领域，使这一创新成果被进一步广泛应用。
在充分肯定网格化管理在社会治理方面作用的同时，也应该指出这方面暴露出的一些问题。首先，网格化管理的最终目的是释放社会活力，而不是一味地去控制人、监管人。如果在这方面没有清晰的认知，就可能在实际工作中产生偏差。其次，在实施网格化管理的过程中，如何更好地保护个人隐私也是一个十分重要的问题。因为我国目前在对个人隐私的保护方面还缺乏有效的法律约束，这也造成了一些机构在使用个人信息时存在明显漏洞，产生了个人隐私的外泄。另外，在网格化管理实施中还存在公共治理的成本问题。一些地方雇佣的专职网格员基本都靠国家财政支持，这也会给财政造成很大的压力。如何解决好网格化管理方面的上述问题，是这一治理模式能否持续发展的关键点，值得有关部门予以重视。
数字化服务改变了政府的公共服务模式
在政府治理创新中，政务服务创新是最受社会关注的领域，也是与普通老百姓的切身利益关系最密切的领域。如何解决一些政府部门存在的“门难进、脸难看、事难办”的问题，是长期困扰各级政府的一件大事情。早在1999年，有的地方政府就创立了“政务超市”，就是把政府中为企业和民众提供服务的不同部门集中在一个地方办公，减少老百姓的奔波之苦，政务服务中心由此应运而生。
党的十八大后，为了顺应中国经济社会转型发展的需要，加快政务信息化的步伐，国务院作出了“互联网+政务服务”的整体部署，并强调政务服务中要把大数据、云计算、移动互联网、物联网、区块链等新技术嵌入其中，从而进一步激活政务服务的创新热情。总体来看，围绕政务服务的创新主要集中在以下三个方面：
第一，注重政务服务的体制机制创新。这其中包括全国大市场监管体制框架的确立，即整合工商、质检、食品药品监管机构和职能，形成统一的大市场监管体系；也包括市县综合执法探索，减少执法队伍数量；还包括成立相对集中行使审批权的行政审批局。如天津滨海新区、宁夏银川、江苏盱眙等都进行了这方面的探索并取得了一定成效。值得指出的是，政务服务体制机制的创新，与党的十八大后开展的“放管服”改革是息息相关的。如果没有简政放权、放管结合、优化服务的改革，没有国务院取消下放900多项审批许可和检验检测事项，这些创新探索也是很难成功的。从这个意义上说，许多行政改革事项都与互联网、大数据等新技术的运用、创新有关。
第二，全面推行一号申请、一口受理和一网通办的服务模式，运用互联网、大数据等新技术，提升政府的民生服务能力。为了打通政务服务中的行政壁垒，克服政务服务中的互联互通难、数据共享难、业务协同难等现象，国务院出台了一系列相关文件予以指导，促“三难”变“三通”：即网络通、数据通、业务通。尽管实施中阻力不小，但进展还是很大的：一是在网络通方面，国家外网纵向已基本实现全覆盖，全国的省、市一级覆盖100%，县级覆盖96.1%。横向方面政务外网已连接了148个中央部门和机构，省级以下接入24.4万个，接入终端280万台。各级政务大厅接入3263个，承载全国54项重要业务应用。二是全国信息系统清理整合基本完成，信息资源目录体系初步建立，包括中央层面的1.3万多条，地方44万多条。三是建立政务数据交换平台。基于政务外网建成的国家数据交换平台，与71个中央部门和32个地方政府对接，建立起数据共享大通道。四是有序推进业务通道。全国42个重点垂直系统如医疗、教育、投资等市县企业和群众最迫切的基础信息共享。五是全国各地普遍推行的四张清单一张网，即权力清单、责任清单、负面清单以及公共服务目录清单，构建自上而下的社会管理和公共服务一张网，也为解决“三难”创造了条件。这些重大举措正在为构建全国的大数据中心和全国统一的跨区域、跨层级的政务平台创造条件。
第三，智慧化服务在一些地方初步展现。全国3千多家政务服务中心正在加快后台的系统整合、数据的交换共享，因此在政务服务的窗口数量、在线时间方面，其服务能力大大增强，服务方式也更加人性化、智能化和智慧化。比如浙江的“最多跑一次”、湖北巴东的“村民办事不出村”、广东的网上服务大厅、上海和佛山的“一门式服务”等，都展现出政服务方面极大的创新潜力和成果。
第四，在应对新冠肺炎疫情这场突发公共卫生事件过程中，电子政务发挥了显著作用。一是从2020年1月20日全国预警后，电子政务在疫情信息公开方面扮演了重要角色，各地政府通过政府门户建立的疫情信息发布平台，为当地民众了解本地疫情、政府出台抗疫举措等提供了重要的信息渠道。这对提高民众的防范意识起到了很好的作用。二是借助各地这几年建立的大数据中心，以及大数据分析手段，对及时阻断疫情传播、隔离密切接触者提供了精准的依据，争取了时间。三是在抗疫期间，各地政府利用电子政务服务平台，为民众提供各式各样的便民服务，使很多群众足不出户就可以获得政府的相关服务，对减少人群外出活动导致的感染风险、舒缓群众的情绪、消除社会的恐慌都发挥了重要作用。四是在复工复产中，电子政务在为各类市场主体提供服务方面也发挥了重要作用。比如，国务院办公厅依托全国政务一体化平台，在春节期间火速开通了一个专门为中小企业和个体工商户提供服务的通道，包括政策服务、办事服务以及咨询服务，促进了复工复产。
当然，在此次新冠肺炎疫情中，也暴露出了电子政务存在的一些短板。比如，在疫情暴发初期，国家投巨资构建的传染病直报信息化系统似乎没有真正派上用场，武汉市也没能及时利用政务服务平台向社会发布一些预防性的信息，在湖北省和武汉市召开“两会”期间，有关新冠肺炎病例的信息几乎没有更新，甚至还发出一些误导性的信息。另外，在疫情应对中，在为公众和社会提供服务方面，也暴露出电子政务方面的一些突出问题。如数据在部门间共享受阻、一些应用系统不能及时回应公众的诉求，部门之间的协同也因为体制机制方面的问题导致效率不高等。这说明，在治理大考面前，电子政务还有很多值得改进的方面。以武汉的医疗服务为例，各个医疗机构和社会机构间还没有建立起功能完善的信息共享通道，网上医疗系统没有真正发挥好作用，流程尚不健全。如果病患在就诊前能够普遍实现网上预约，医院和相关部门能及时进行信息收集归纳，采取紧急措施，如分时段就诊等，就可以大大提高医疗资源的利用率，也可以避免大批患者涌向医院导致交叉感染。从一定意义上说，新冠肺炎疫情中暴露出的数字治理方面的问题，也给未来数字政府的发展提供了新的视角和治理思路。
【本文作者为国家信息化专家咨询委员会委员，中共中央党校（国家行政学院）教授】
责编：董 楠 / 杨 阳
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