摘 要:社会治理是一项涉及多元目标平衡发展的综合工程，技术革命一方面为社会治理提供了新的可能性，帮助解决治理领域内部存在的问题，但同时，也要避免产生“技术迷信”的思维，引发如追捧投资热点，忽视投资泡沫和金融风险等失衡现象。对此，需要保持制度理性，实现个体理性和整体理性的有机统一、政府和市场的有机统一，以及工具理性和价值理性的有机统一。
关键词:社会治理 新技术革命 市场监管
【中图分类号】G3 【文献标识码】A
技术革命本能地令人兴奋。因为借助技术，人类可以实现以前不可企及的梦想，包括在紧急状态下克服社会治理中的难点。疫情期间，各地政府和企业利用卫星定位系统开发出手机“健康码”，为平衡防疫任务和恢复生产、生活秩序这两大目标，提供了极大帮助。与此同时，中国“无现金支付”的普及率极高，这在很大程度上减少了人与人之间的媒介性接触，降低了病毒传染的风险。以上这些，都是技术带给我们的巨大好处。但是，人类对技术的渴望也导致了一定程度的“技术迷信”，认为科学技术能解决一切问题，包括治理领域内部的问题。
事实上，社会治理是一项综合工程，涉及多元目标的平衡发展。由于新技术必然是对既有平衡的打破，因此，在“热技术”面前，我们还需要“冷思考”。运用新科技来进行社会治理，需要考察多元目标之间的平衡，不能只讲求效率，忽视公平；也不能只讲求便捷，忽视安全。
警惕“技术迷信”导致社会治理出现失衡现象
21世纪以来，中国社会的信息化、智能化水平重点体现在电子商务、市政服务以及智能制造等领域。在电子商务领域，在龙头企业的带动下，电商交易平台的交易规模不断扩大。在市政服务领域，以“网约车”和“共享单车”为代表的共享经济快速崛起，通过企业平台的系统集成作用，社会资源广泛参与到市政服务中去，缓解了原来公共产品供应不足的难题。与此同时，在社会生活中，支付宝和微信支付等新型支付方式迅速普及，“无现金社会”快速推进，广度和深度远超发达国家。在生产领域，从“中国制造”走向“中国智造”成为新的目标和口号，具有高附加价值的“智能制造”是当下的热点。
对社会治理来说，新技术革命的影响可谓喜忧参半。治理最大的挑战，是治理者同时面临着多项治理课题的压力，这就需要我们具有平衡、理性的思维能力和政策提供能力。也就是说，社会治理不是单一目标的实现过程，而是面临多元目标的挑战，并最终需要在多元目标之间实现平衡发展。
新技术确实提供了新的可能性，也正因为如此，在社会治理中，我们更要警惕“技术迷信”思维。这种一边倒的技术中心论很可能引发一系列失衡，产生严重的社会、经济、政治后果。概括而言，新技术革命下社会治理领域容易出现以下几种失衡现象。
追捧投资热点，忽视投资泡沫和金融风险
新技术革命时代的投资泡沫问题，是世界性的问题。2000年纳斯达克泡沫崩溃，给硅谷的高科技企业带来不小的冲击。中国是后来者，投资泡沫也来得更加凶猛。企业和投资机构热切地希望专家指明下一个投资的方向，地方政府产业政策部门的官员也抱着同样的心态，期望引进具有高附加价值的产业，提升本地的GDP。在这个意义上，他们与资本是“天然的盟友”。
地方政府间激烈的政绩比拼现象（招商引资，增加GDP产值），被学者称为“地方政府间的锦标赛”。从某种意义上说，这一机制助推了中国经济的奇迹，但也留下了严重的后遗症，比如强制拆迁问题、环境污染问题，以及产业同构问题等。
大面积的产业同构，是各地方政府盲目追赶“投资风口”，以低价土地和税收优惠为代价，与资本结合的产物。从钢铁、水泥、石化，到软件外包、新能源、汽车、特色小镇……不一而足。这些项目前期投入巨大，企业和地方政府由此背上巨额债务，一旦不能盈利，出现产能过剩或者资金链断裂，很容易触发金融风险。在2019中国财富管理50人论坛上，财政部原部长楼继伟指出，虽然我国资本市场取得了长足的发展与明显的进步，但也较大程度存在一级市场“庞氏”化、二级市场散户化、银行存款风险显现以及会计估值操纵化等问题。
欢呼新经济，忽视市场监管，引发恶性竞争和市场垄断问题
近年来，在“互联网+”的口号下，“共享经济”被热捧，但这一新经济领域的各种大战无不以惨烈收场。这已经不是正常投资，而是野蛮拼杀。
无论是早年京东和当当的电商大战，还是滴滴和优步的网约车大战，抑或是共享单车大战等等，中国的每一个新经济领域，无不伴随着市场的恶性竞争，这不但造成了资源大量浪费，还带来了市场垄断，并且对金融不良资产的增加起到了推波助澜的作用。商家对消费者的短暂补贴结束后，出现的是市场垄断的格局，产品和服务的质量随之下降——“买方市场”结束，“卖方市场”出现，消费者的利益受损。
以火爆一时的共享单车为例，在一番野蛮厮杀之后，废弃的单车在城市的各个角落堆成“坟场”，用户为退还押金不得不大排长龙，而退回之日遥遥无期，与此同时，剩下不到一半的共享单车企业开始不约而同地集体涨价。在这场大战里，一面是资本的贪婪，也就是逐利的本性；另一面，则是相关职能部门的无所作为——共享单车从诞生之日起，就出现城市公共空间被乱占乱用的伴生现象。如何规范停车，相关部门一直无法推出有效的管控手段。2018年，北京市首推电子围栏、减量调控等方案，但执行力度和效果都不尽人意。今年，受共享单车集体涨价的影响，民众用脚投票，一度被冷落的公共自行车重新获得欢迎。然而，就公共自行车的覆盖面来说，远远不能满足人们“最后一公里”和“绿色出行”的需要。无论是公共自行车还是共享单车，都成为了尴尬的“鸡肋”。也就是说，缺乏市场监管，任由“新经济”野蛮生长，将导致宏观层面的社会治理目标和微观层面的消费者权益都得不到保障。现实的课题是：在效率和公平的原则下，如何合理配置市场化的“共享单车”和财政补贴的“公共自行车”，满足市民“最后一公里”和“绿色出行”的需要。
过度渲染智能制造和销售，忽视社会就业问题
在人口老龄化严重的邻国日本，以软银集团孙正义为代表的企业家们旗帜鲜明地提出了他们的解决方案：“机器人工业愿景”。在中国，马云等企业家也在不断强调互联网无处不在、无所不能的魔力，比如“互联网制造”（Made in Internet）。然而，中国和日本不同。日本处于人口绝对老龄化阶段，人工智能有可能补缺；在中国，我们依旧存在大量的剩余劳动力，保障就业是比运用人工智能更为重要的政策课题。
任何政策方案都离不开国情考察。用机器替代人工，体现的是企业家的“经济人理性”，但未必是社会理性。换句话说，企业家可以着眼自己的企业，着眼于“个体、局部的最优”，而政府作为社会治理的首要责任者，必须考虑“社会整体的最优”。
2018年7月召开的中央政治局会议提出了“六稳”工作方针，其中“稳就业”被放在了首位。2019年的《政府工作报告》首次将就业优先政策置于宏观政策层面，并要求高职院校扩招100万。2019年5月，国务院首次专门成立就业工作领导小组。这些举措的背后，是当前我国不容乐观的就业形势。
中美贸易摩擦、高杠杆率、经济下行压力等因素叠加在一起，中国的就业形势比往年更加复杂严峻。2019年第一季度，失业金领取人数的同比增速，已连续五个季度上升；2019年上半年，城镇失业人员再就业人数同比减少9.1%；就业困难人员就业人数同比减少4.2%。其他一些指标也显示就业状况处于低位，比如，制造业和非制造业PMI从业人员指数均趋势性下滑，中国人民大学和智联招聘CIER指数二季度仍处于低位，百度指数2019年上半年求职相关关键词搜索量暴增。2019年底至今，面对新冠肺炎疫情的暴发，中国不得不在控制疫情和复工生产的两难困境中艰难抉择。经过谨慎的政策调整，各省的复工率不断提高。然而，随着疫情在全球蔓延，复工后的中国工厂的订单数却呈现急剧减少趋势。在当前形势下，比起经济下行的风险，更值得担忧的是失业问题。
最近一两年，“无人店铺”“智能机器人”等成为热词，它们都是节约人工的新经济形态。但是商业领域中的“无人店铺”、生产领域的“智能机器人”等存在的一个问题是，地方政府存在趋同化的思维模式和产业模式。不管大城市还是中小企业，无论本地劳动力富集还是短缺，无论高成本的投入能不能创造真正的附加价值，都“一窝蜂”地追捧热点，所有资源都往这些“示范企业”倾斜，必然会对就业等其他社会目标产生压力，造成失衡，引发社会不稳定。
实事求是地说，新经济也创造了不少就业岗位，如淘宝店主、快递员等。比起实体经济，网络经济存在竞争优势。实体店需要承担房租、税收、社保等成本，如果不能提升附加价值，实体店很难和网络经济竞争，从而面临倒闭的风险。而一旦大量实体店倒闭，城市将会变得萧条，并引发大量失业。电子商务增加的岗位大多属于体力劳动，而实体店倒闭造成的失业很多是技能型岗位，比如经理、市场营销、财务等，这两者类型不同。线上销售和线下销售的“互换”造成的结构性失业问题，值得我们关注。
进行大数据采集和应用，忽视个人信息保护
如今，因为对受众的消费习惯尽在掌握，电子商务平台对注册用户的“大数据推送”驾轻就熟。由于电子支付的普及，很多人出门已经不再带钱包，“无现金社会”为民众生活带来了方便。但是我们不能忘记，便利性和安全性之间，永远存在矛盾和悖论。方便的同时，我们的个人信息被各类企业、政府机构、事业单位大量采集。其中，层出不穷的各种APP以及其他应用软件对用户的信息采集，具有很大的不规范性。中国社会的个人信息泄露问题相当严重，骚扰电话、精准诈骗就是其恶果。
当下中国，与智能化进程形成反差的，是法律的缺位。2017年以来，中国加快了网络信息安全立法工作。《中华人民共和国网络安全法》于2017年6月施行，《儿童个人信息网络保护规定》于2019年10月实施。《个人信息出境安全评估办法》已完成了公开意见征求。为加强数据安全管理和个人信息保护、规范收集使用个人信息的行为，全国信安标委发布了《信息安全技术个人信息安全规范》等国家标准。但是，这些法律法规依然存在不足，我们迫切需要制定一部完整、全面的《个人信息保护法》，并把以上关于个人信息保护的国家标准纳入该法之中，作为技术支撑。
为什么需要制定《个人信息保护法》？很重要的一点，是责任的明确和细化。目前，刑法对于倒卖个人信息的处罚不可谓不严，最高可判刑7年，但却没有对大量收集个人信息的相关政府机关、企事业单位的个人信息保护责任进行明确规范，并制定相应的惩罚措施。也就是说，如果发生个人信息泄露，只处罚倒卖者的责任，信息收集单位不需要承担责任。在这种情况下，整个社会很难建构一个严格保护个人信息的制度环境。即使严厉处罚了倒卖者，也难以杜绝同样的事情再次发生。
社会的智能化治理需要采集个人信息，但是必须遏制“过度收集个人信息”“擅自披露和提供个人信息”，以及“非法买卖个人信息”等违法行为，扎牢制度的篱笆。2019年8月28日，中央网信办副主任、国家网信办副主任刘烈宏在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上披露，《个人信息保护法》已经纳入十三届全国人大常委会的立法规划。
走向制度理性，实现技术与制度两者统一
实现个体理性和整体理性的有机统一
归根到底，上述失衡的发生，是由于发生了“合成的谬误”。在强大的“个体理性”的推动下，企业、政府部门等纷纷扩张自己的权益；与此同时，法律法规缺失，如制度供应不足，或者监管失灵，导致“合成的谬误”出现，即：每个个体都是理性的，但他们的行为加在一起，社会整体却呈现出了不理性的后果，表现为社会各领域的治理失衡。
分散和集中是一对矛盾。市场行为是分散的、自利的，如何使市场行为的集合体符合公共利益，即“最大多数人的最大利益”？对此，需要构建优质的制度，也就是说，我们需要制度理性的引导。为了实现善治，“帕累托最优”的理念和“集成的智慧”（制度构建能力），缺一不可。例如，为了阻击疫情扩散，各地纷纷实施封闭式社区管理。无疑，这会对人们的生产经营活动和社会交往产生巨大影响。中国虽然有《传染病防治法》和《突发事件应对法》，但并未制定紧急事态下社区管理的相关细则，比如，详细规定相关法律条款实施的条件、实施主体以及具体内容。在这次社区疫情防控中，基层处于“边学边干”的状态，各地的做法不一，有不少地方甚至出现了执法乱相，对民众的财产权和人格尊严造成了损害。
实现政府和市场的有机统一
政府和市场作为资源配置的两种手段，容易出现“两张皮”的问题，即两种逻辑，各自运转，缺乏内生性的相互支持，从而引发治理失衡。如前所述，由于缺乏游戏规则的制定和有效市场监管，共享经济领域出现了野蛮生长的乱象。
在市场经济背景下，政府发挥资源配置作用，主要体现在三大宏观经济政策的运用：财政政策、货币政策和产业政策。在后发国家，前两者往往融入在产业政策中，因为发展中国家的最大使命是赶超，产业发展是引擎。
赶超型国家的政府应该是市场的培育者。政府既不能无所作为，也不能越俎代庖。“优质的市场”背后，是“优质的政府和官僚”。日本的产业政策被认为相当成功，原因在于官僚系统的理性化水平。他们在扶持新的支柱产业、培育新的市场的过程中，政策目标是“竞争适度”。为此，既要防止恶性竞争，也要杜绝市场垄断者的出现。
在产业政策的推行过程中，官僚作为政策制定者握有很大的权力，但他们并不试图用政府这只“看得见的手”来替代市场这只“看不见的手”。因为市场配置资源的效能是有目共睹的，产业政策的目标是培育竞争性的企业和市场。而政府存在的价值，是“让市场更加成功”，为此，必须制定合理的游戏规则，并严格监管。
正常情况下，政府应该让市场的“自发性秩序”发挥作用；但在发生经济危机以及突发重大公共卫生事件时，政府需要积极有为，通过“凯恩斯主义”式的诱导政策和托底政策，帮助市场和企业走出困境。由于新冠肺炎疫情，几乎所有类型的企业经营活动都受到巨大影响，一开始企业遭遇了“复工难”，后来又陷入了“订单减少”的困境。我们看到，在疫情防控初期，复工企业需要自己承担全部责任，一旦有员工确诊，对企业的打击将是毁灭性的。这种局面令企业踌躇不前。好在政策供应不足的情况很快有了改善。各种支持政策（不止是支持复工的单项政策，还包括帮助企业走出困境的一揽子财税政策）纷纷出台。
疫情引发的全球经济衰退有可能长期化。在这一背景下，各地、各级政府的治理能力、政策能力必将经受巨大考验。
实现工具理性和价值理性的有机统一
新技术代表了工具理性，以法律为内核的制度建设代表了价值理性。市场经济的深化，不只是引进更多资金、技术，而是基于高度的发展理念，积极引入成熟的市场规则，并保证监管的有效性。
社会治理的目标，简单讲，是“效率和公平”“便捷和安全”的共存。在这里，“效率”和“便捷”代表工具理性，而“公平”和“安全”代表价值理性。
新技术革命给社会治理带来了机遇，也存在危险的陷阱。在智能化时代，技术不断智能化，这就需要人类理性水平同步提升，否则，人类有可能成为技术的奴隶，失去人的主体性。如果机器成为人类生活的决策者，一定程度上意味着它成为了人类的决策者和统治者，这是对号称“万物之灵”的人类的莫大讽刺，也是悲剧的开始。
在这次疫情中，人类的脆弱和坚强，都得到了最大程度的呈现。人类的高贵，就在于面对危机存在“同情心和同理心”，这是任何高科技都不具备的。只有磨砺我们的意志，在任何时候都不放弃人的主体性和责任感，才能克服危机、建设一个美好的社会。这也是智能化时代人类必须有的觉悟。
现代化需要技术，但技术是一把双刃剑。当我们为新技术的横空出世感到欣喜的时候，切不可忘记自己的使命。那就是，不断提升人类自己的理性水平，只有这样，才能驾驭“新技术”这匹野马，实现真正的善治。
【本文作者为复旦大学国际关系与公共事务学院教授】
参考文献
[1][美]托马斯·弗里德曼著，何帆、肖莹莹、郝正非译：《世界是平的》，长沙：湖南科学技术出版社，2006年。
[2][德]马克斯·韦伯著、 阎克文译：《新教伦理与资本主义精神》，上海：上海人民出版社，2010年。
责编：臧雪文 / 王茂磊
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