摘 要:改革开放以来，我国城镇化进程日益加快，城市社会结构、生产方式和组织形态发生了深刻变化。城市工作在党和国家公共事务管理中愈发起着重要作用，城市网格化社会治理对于维护城市稳定与发展、夯实党在城市社会的执政基础、完善城市治理体系、推进城市治理现代化具有重要意义。本文通过实证调研城市网格化社会治理经验，探究网格化社会治理存在的问题与对策，从而为推进城市基层社会治理创新发展提供参考和借鉴。
关键词:网格化 社会治理 治理创新
【中图分类号】D630 【文献标识码】A
习近平总书记深刻指出，面对新形势新挑战，维护国家安全和社会安定，对全面深化改革、实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦都十分紧要。2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时，对于社区网格化管理遏制疫情蔓延、保障好群众基本生活的工作进行了充分肯定。系统总结网格化社会治理的实践经验，以服务为导向推进基层社会治理创新，不断提升城乡社区治理法治化、科学化、精细化水平具有重要意义。
网格化社会治理的新探索
近年来通过网格化社会治理的新探索，南京市建邺区全年刑事案件发案数同比下降13.1%，发案总量主城区最低，群众安全感达98.5%，网格规范达标考核均位居全市第一方阵。如今，社区网格已逐渐成为维护平安建邺的重要屏障，不断提升建邺区社会治理社会化、法治化、专业化水平，切实维护人民群众利益，确保社会和谐稳定。
以党建为引领，打造网格化治理新格局
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”建邺区让党建成为引领城市精细化管理的“绣花针”，基层党建工作全面加强，网格化社会治理有序推进，走出一条卓有成效的“建邺新路”。
首先，充分发挥党建在网格化社会治理中的政治引领、组织引领、队伍引领和机制引领作用。大力培育党建品牌，形成“社区党委—网格党支部—楼栋党小组”组织架构，使网格化治理“党建+网格”全面落地。全面巩固深化建邺区党建“12345”模式，依托“五微共享社区”数字党建平台，创新“党建+网格+网络”服务，推进党组织扎实根植在网格上、党员模范作用发挥在网格中，致力于打通民生服务“最后一米”，寓治理于服务之中，寓服务于网格之中。
其次，培育兴隆街道乐山路社区“7+N”工作模式、沙洲街道中央商务社区“春雨驿站”等党建品牌。一方面，采取在职党员、社区业主“双向点单”，单位党组织、社区党组织“双向点评”，以及社区党组织、服务对象“双向点赞”系列方法；另一方面，在职党员通过QQ联系群、幸福CBD微信公众号、统一主题活动日等，以“互联网+”理念，加强了社区同在职党员之间的联系。
此外，政法委会同相关职能部门及各街道，建立健全网格员的编制核定、招聘、录用和退出等机制。每个网格确定一名网格长，综合网格由社区“两委”担任（特殊情况也可由专职网格员担任），专属网格由相关部门单位、管理机构分管领导或职能部门负责人担任。建立“3+N”网格服务团队。每个网格由网格负责人、网格长、网格员组成主要力量，并在区、街道两级制作“一图一表一牌”和网格员公示牌，方便社区居民有事就能联系到网格员，以“精细化、信息化、网格化、人本化”为治理理念，建构“小事不出社区，大事不出街道”的网格化治理新格局。
实现责任清单落地，推进部门联动发展
高度重视责任清单落实、落地。建邺区突出围绕市网格办提出的3大类21项工作任务，结合区情社情，细化网格员工作任务清单，明确责任主体；制定网格化社会治理工作规范，规范网格员职责权限。近年来，网格员共收集群众反映问题3万余条，处理矛盾纠纷13万余件，走访流动人口22万余次、重点场所4万余次、出租屋19万余次，为平安建邺、宜居建邺提供了多重安全屏障。
各部门积极配合网格化社会治理有关工作开展。区级网格化服务管理指挥中心高度重视协调多部门联合处置的社会治理事项，履行整合资源、规范程序、科学调度、严格考评等相关职责。街道服务管理中心统一做好源头发现、采集建档、分流交办、检查督办、结果反馈等闭环流程，成为街道网格化社会治理的中枢指挥中心。在网格化社会治理中，明晰每一事项管理与执法的责任主体，厘清政府部门的职能职责关系，按照“谁管理，谁负责”的原则，明确职责边界，使得具体事项得以落实。
发展完善信息技术，创新社会治理。积极推进城市基层党建与城市治理大数据运用以及人工智能发展深度融合。在智能化、现代化联动平台的支撑下，区、街道两级联动中心通过联动平台下发工作指令、督导工作进度、反馈工作结果，做到了事项派分的智能运行。依托大数据采集与挖掘技术，实现对全区以“人、地、事、物、组织”为核心要素的“云”基础数据的实时调取，实现高效处置事务，实现资源汇集，有效解决了部门间的碎片化问题，为基层社会治理凝聚多方效能。
构建“四个优化”，促进基层善治
首先，优化网格平台。根据“智慧建邺”建设成果，全面落实“智慧党建、智慧社区、智慧城管、综合执法、安全生产、环境保护”等应用系统的主要数据共享和业务协同。运用大数据、云计算、智慧建邺等“互联网+”信息化手段，打造“天上有云、地下有格、中间有网”的社会治理新模式。优化网格平台使得信息快速传播、流通，及时发现问题，形成对策建议，进行评估优化、解决和反馈，构建闭环系统。
其次，优化网格机制。网格化工作横向涉及党委、政府多个部门，纵向涉及政府、社会组织、企业、群众。建邺区通过街道、社区职能转变和体制机制创新，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的网格化社会治理体制。
其三，优化网格考核。科学评估网格化治理的实际效果，制定《建邺区2019年度网格规范达标率监测评价实施办法》，规范了网格规范达标率监测评价内容与测算方法，赋予分值，划分责任单位，促进“五统一”（网格统一规划、人员统一配备、信息统一采集、资源统一整合、服务统一标准）与“五没有”（没有发生重点人员漏管失控、民转刑命案、违法犯罪活动聚集场所、恶性刑事案件、生产安全事故）目标的实现。
其四，优化网格队伍。挂牌成立了南京网格学院建邺分院，建立专职网格员人才孵化基地，共组织10余批1200余人次网格员培训；对全区专职网格员社工情况进行摸排、调研，与民政、人社等部门加强协调，切实将素质高、能力强的社工配备到网格服务一线。
当前网格化社会治理存在的问题
当前城市网格化社会治理也存在着一些具体问题，主要体现为“软、弱、散”等现象：“软”体现在把创新网格化社会治理机制工作视为“软任务”；“弱”是指基础工作比较薄弱，数据资源有效整合度以及综治信息系统还缺乏实战应用，服务功能没有充分体现；“散”则指社会治理的共建共治共享比较松散，多部门参与合作不够，社会组织参与积极性不高等问题还比较突出，社会资源尚未得到有效整合，群众对网格的知晓率和对网格员的认可度还有待提升。
“条块”分割与网格平台问题
由于网格化治理推进过快，网格化治理过程中横向部门间协调机制有待进一步理顺，即“块”的问题；同时，纵向部门间流通机制有待进一步加强，即“条”的问题。部门之间协同不到位，导致推进网格化治理工作的全方位融合、共同治理局面还未形成。在平台使用上，部门数据壁垒并未打通；在业务指导上，网格员受多头指挥的现象依然存在，如某街道将网格化治理工作交由两个科室负责，造成工作界线不清；在专业配合上，网格员采集重点人员的信息，上传给禁毒、司法矫正等具体部门审核时，审核慢、软作为、不作为等现象亦有发生。
网格社区治理的数据壁垒环节尚未根本打通，系统关联亟需优化，数据差别大、与实际情况不符等现象时有发生。数据显示：2019年4月建邺区有13个网格人数超1500人，但是经区网格办牵头，各街道、辖区派出所联合甄别，实际只有5个网格人数超1500人，其原因在于流动人口虽搬离原居住地，但平台上未注销。各平台信息无法联通，导致统计数据不准确，这在无形中增加了网格员负担，影响了网格治理的精准性。
网格化治理的队伍建设与发展问题
从调研情况看，由于缺乏责任心，个别社区书记、主任在网格化社会治理工作中，发挥的示范带头作用不明显，对自身要求不严，工作抓得不紧。一些部门对省、市网格创建达标工作了解不全面，对达标考核内容不掌握；网格员临时缺位，随缺随补机制不到位，从而影响了本社区网格工作质效。有的网格员责任心不强，因工资待遇低、发展受限而缺乏工作积极性；还有的认为网格化治理工作是分外事，没有绩效奖励就消极怠工，以致应付工作的拖拉现象时有发生。
城市街道专职网格员配备不到位，因受网格员退休、辞职、长期病假和怀孕、生育，以及专职网格员招录时间周期长等因素影响，全区专职网格员还不能做到随缺随补。同时，网格员工作负担过重。通过走访座谈获知，社区网格员普遍感觉工作头绪多，条块工作忙，压力较大。这主要是因为相关政府职能部门在“放权”的同时，把本属于自身的职责也“下放”到社区。目前，社区每名网格员都要兼职3—4份条口工作，重复登记、统计的问题依然存在，如除社区治理一体化平台、学习强国平台和五微共享社区平台外，还有7—8个平台每天都要求登录，耗费大量时间和精力。
网格员绩效考核与评价问题
由于社区的差异性，“一把尺”难以公正对网格治理绩效进行科学评估。例如，莫愁湖街道兆园是老旧小区，居住在这里的大多是老年人，其中包括双职工、贫困、低收入人群，以及一些社会边缘人群。由于没有物业，大小事务靠政府兜底，群众的问题纠纷相对而言会较多，需要网格员更多去实地调解以及通过社区购买社会组织服务解决实际问题。对于新开发的高端楼盘，居住者多为高收入年轻群体，拥有优质的物业管理，矛盾纠纷较少。由于高端社区的封闭化管理，网格员上门核实基础信息比较困难。对于每月的考核指标，如处理矛盾纠纷量、走访重点场所的数量设置等，如果“一刀切”，则难以科学评估网格化治理的绩效。同时，受省、市考核内容调整变化的影响，区网格员绩效考核科学化机制亟需提升。这突出体现在：一是考核时段，省、市考核是月考核，而区实行的是季考；二是考核内容，省、市考核以“五统一、五没有”为主要内容，而区社工考核涉及网格化治理工作的内容不够精准。
破解网格化社会治理难题的对策建议
顺应城市国际化、现代化、融合化发展趋势，进一步推进网格化社会治理，需要加强网格资源配置，把公共服务、市场服务、志愿服务下沉到网格，精准投送到千家万户；建立健全街道社区党员干部包联网格、走访群众制度，打通联系群众、服务群众的“最后一公里”。
推进网格条块融合，优化网格服务功能
切实加强社区治理的统一领导和管理。省、市针对创新网格化社会治理机制工作提出“全要素”要求，将党委、政府的相关管理服务职能从社区延伸到网格；将关系社会稳定的“人、地、事、物、组织”等要素都纳入到网格，推进“一网治理”。
实现城市社区治理向现代化、精细化、科学化方向发展，构建国家、社会和市场三者互动合作的新型关系。这需要党委领导、政府负责，社会组织、企业、公民等积极参与、主动服务，形成多元主体间的认同、协同与合作。互助信任作为多元治理的共同目标，是网格化治理发展的关键点。因此，在网格化社会治理中应进一步注重从“公共服务”着眼，以优化社区服务为切入口，搭建多元主体合作共治的治理框架，整合服务资源，不断强化网格服务功能。
压实领导责任，优化网格绩效考核
网格化治理的长效发展离不开制度的规范与保障，制度的激励性可激发治理主体参与的积极性，程序性可促进有效治理。应着力从体制构建、培训考核、监督考评三方面入手，强化制度建设，进一步优化绩效考核。
建议针对不同社区类型，推进分类考核体系的构建，将考核内容纳入网格员绩效考核中，以区网格办每月通报的网格员创建达标成绩为依据。在原考核分值比例基础上，相应增加不同社区网格化治理内容的权重，建立合理规范的网格员长效考评机制，进一步调动网格员的工作积极性。
探索采取“巡办互动”新模式。网格员负责巡查，能够处理的及时予以解决，如若不能解决，立即上报并保持结果追踪。根据上级考核要求，综合专职网格员的配备“一格一员”，通过社区工作专业人才引进计划提升网格化治理服务的专业性。面向社会公开招聘，引入年轻化、专业化、高素质的优秀人才，以充实网格化治理队伍。在人才引进机制中优化人才待遇和保障，优化对人才的监督考评，既要吸引人才，也要用好人才，以此强化建邺网格化治理基干队伍。
扩大社区自治空间，提升社会资本建设
网格化治理以实现人民美好向往为目标，是政府、社会、公民共同参与、协作配合的治理模式。政府培育社会组织，促进社会自治提升。因此，形成多元主体参与网格化治理的互动协作格局，现阶段还必须由政府率先发力，通过一系列鼓励、支持和引导政策，广泛调动社区治理资源，激发社区自治潜力。
通过网格化治理促进社区多元主体间的互相信任与合作。一是优化社区文化环境。社区环境的打造结合社区的自然与人文特色，结合社区历史、地理、文化等特征，因地制宜建设社区文化长廊、微型图书馆等文化设施。二是加强社区道德建设。社区道德理念是社区文化的内核，通过社区居民讨论通过的居民公约有利于社区内部逐步形成统一的价值共识。三是丰富社区文化活动。使社区居民、社会组织、驻街单位在文化共建中共享文化成果，既要广泛宣传扩大参与，也要丰富活动形式，深化活动意义，扩大活动影响，以此提升社区交往水平，加强社区情感联系。
优化升级信息平台，着力打造智慧社区
整合升级政务信息平台、城市管理服务平台等，实现多网合一、互联互通，促进网格化治理与社会管理服务深度融合。网格化治理中制度建设与技术创新缺一不可，且二者互为支撑。只有通过制度建设才能充分发挥技术优势，而技术创新又是打通部门屏障、实现制度建设的必要手段。建邺网格化治理升级，在以服务为纽带构建起多元主体参与共治的治理体系的同时，更要加大技术创新与应用，完善社区信息设备和平台，并依托“大数据”打造智慧社区，使建邺社区进一步向信息化、智慧化、精准化方向发展。
加大信息技术投入，加快区、街两级联动指挥平台建设进度。目前，全区网格员使用市统一配置的“社区治理一体化平台”，实现了网格员一键采集与报送，但区、街两级联动指挥平台仍需进一步深化。建议结合智慧建邺建设，加快推进网格化社会治理事项流转，满足网格化社会治理工作实际需要。在平台设计上，充分拓展平台的服务功能，完善线上和线下配套技术，促进移动设备、监控系统、官方网站、业务办理系统等独立系统与信息平台对接畅通，促进一体化组织领导体系、一体化服务平台、一体化基础支撑体系、一体化智慧政务体系、一体化大数据社会治理体系、一体化民生服务体系的发展。在平台维护上，充分发挥信息化服务中心的职能，落实专人职守，及时更新资讯信息，对群众在平台上的留言和提问及时回复，实现基于平台的双向互动沟通机制。
【本文作者为南京师范大学公共管理学院教授；本次调研得到了南京市建邺区委政法委常务副书记游海兵的大力支持】
参考文献
[1]李三顺：《创新网格化社会治理机制》，《唯实》，2019年第6期。
[2] 《建邺群众安全感达98.5%》，《南京日报》，2019年11月21日。
责编：杨 阳 / 司文君
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