摘 要:我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，要把我国制度优势更好转化为国家治理效能，需要提高制度的执行力，加强制度执行力建设。为此，要从为什么制度得不到执行、如何衡量制度的执行力以及如何提升制度的执行力三方面来进行思考和把握，从而为加强制度执行力建设、把制度优势转化为治理效能提供参考和借鉴。
关键词:制度执行力 制度优势 治理效能
【中图分类号】D63 【文献标识码】A
我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，要把我国制度优势更好转化为国家治理效能，取决于制度能否得到有效执行。否则，制度不仅无法发挥作用，还会产生许多负面影响。
例如，一些地区和部门制度执行不到位，把制度写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里，使其形同虚设，成为“纸老虎”，无法释放制度本身所蕴含的治理效能。除此之外，制度得不到有效执行，会使人们逐渐丧失对制度的尊重和服从，损害制度的权威性，甚至导致制度名存实亡。更为重要的是，制度执行不到位还会诱发“潜规则”，使人们倾向于通过“走后门”“打擦边球”“阳奉阴违”等方式，而不是通过正规渠道解决问题。因此，把制度优势转化为治理效能，要加强制度执行力建设。
为什么制度得不到有效执行
一些制度得不到有效执行，其背后有多方面原因。这既同执行部门和人员因素有关，也同制度本身的设计有关。
首先，如果制度本身设计存在缺陷或不足，那么在执行过程中就会暴露出来，并使制度无法有效执行。一些制度得不到本地化、明确化、具体化和操作化，导致制度在执行时模糊不清、抽象笼统、难以落地。一些政策采取“一刀切”的方式，简单粗暴地分解改革任务，而不顾及各地区和各部门的现实情况，出现“赶鸭子上架”的问题，使制度执行出现偏差。此外，新旧制度之间“打架”，不同部门制度之间冲突，使执行部门左右为难，也会加大制度执行难度。
其次，制度执行力取决于能不能让执行者想执行和能执行，即制度执行者的动机和能力。如果执行者缺乏执行的动机和意愿，那么就会出现“阳奉阴违”式的制度执行。比如，一些政府部门热衷于转发文件，却不具体执行政策，导致政策“空转”。究其原因，是这些部门的既得利益受到制度执行的冲击，从而使其不愿意去真正执行制度。
同时，执行部门对制度的理解和认识不到位，会使得制度被误解和误读，导致制度执行“念歪经”。一些制度的原本初衷是好的，但是执行部门在具体执行时却歪曲了制度初衷，使其南辕北辙或本末倒置。在一些政策领域，最初的政策目标常常被替换，取而代之的是形式化和表面化的目标，这就使得执行部门在执行制度政策时迷失了方向，甚至导致执行结果可能适得其反。
此外，制度执行的资源和能力也至关重要，因为执行制度往往需要投入必要的人员、财力和技术支持。执行是硬道理，但没有条件硬执行就是没道理。如果政府部门本身愿意执行制度，但是却缺少足够的资源和能力，那么也会使制度执行大打折扣，使之最终偏离制度运行的既定轨道。特别是在基层部门，往往缺少执行制度的行政权限、专业人员和技术设备，导致好的制度迟迟得不到执行。
最后，对制度执行的问责和监督不够，也使许多制度得不到有效执行。由于政府管理的职能和行政层级较多，政府的注意力分散，往往会避重就轻地执行各项制度。加之上级政府和社会各界对制度执行的问责和监督不到位，致使制度执行与不执行一个样。比如，关于一项制度究竟执行到什么程度，并没有充分的信息公开，也缺乏必要的事后评估，最终使制度执行不了了之。
如何衡量制度的执行力
制度执行力指政府部门执行制度并使其发挥既定作用的各方面能力，是一个包括多个维度的复杂概念。制度的执行力好不好，关键看制度优势是否能转化为治理效能。当然，在此之前我们需要对执行力进行研判和预警，而不是等到治理效能不彰以后才去反思和追溯执行力问题。
首先，制度的执行力同政策能力密切相关，政策能力对于我们理解制度执行力有较强的关联性，并可以从政策能力角度衡量制度执行力。政策能力是个人、组织和政策系统三个层面所具备的三种能力，包括分析能力、操作能力和政治能力。政策能力理论认为，政策的设计与执行取决于这三个层次的三种能力，而它们之间的匹配和兼容程度会影响政策的过程和结果。很多政策之所以得不到执行，与不同层面的不同能力之间的不匹配和不兼容有关。
其次，国家能力和政府能力的研究也为制度执行力评价提供了参考依据。国家能力涉及许多方面，包括维护国家安全和社会秩序的能力、政府征税和财政汲取的能力、制定和执行行政程序的能力。鉴于政府对国家的至关重要性，国家能力的核心是政府主导社会并获得社会服从的能力。
最后，已有研究表明，制度执行力可以从制度能否得到全社会的普遍尊重和高度服从来加以衡量。当然，我们也可以反过来从执行偏差来对执行力进行监测和评价。比如，创新创业政策的目标群体是创业企业和创新人员，但如果政府补贴和支持的对象同其不一致，那么就表明政策执行存在偏差。
如何提升制度的执行力
制度的执行力受许多因素的影响，提升制度执行力也需要从这些方面入手。
首先，制度执行需要一套完善的制度或运行机制，使制度自身的优越性能够得到发挥。党的十九届四中全会指出：“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”对此，特别是要加强对制度执行过程和结果的评估、监测和问责，使制度执行能够在透明公开、公众参与和多元监督的环境下得到强化。制度是否得到执行，执行是否有偏差、变通和打折扣的问题，都需要纳入监督之下，使相关部门拥有更强的执行动力。
其次，各项制度能否得到有效执行，取决于党委和政府部门是否可以率先垂范，对全社会产生引领作用和示范效应。之所以很多制度在过去无法得到有效执行，同一些党政部门和领导干部带头违规有关。只有党政部门和领导干部率先带头执行制度，才能让全社会都尊重和执行制度，形成制度主导治理的社会风气。
第三，制度执行离不开具体的执行人员的执行力。党的十九届四中全会指出：“坚持党管干部原则，落实好干部标准，树立正确用人导向，把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”在选人用人时要任人唯贤，按照制度执行力来考核评价和选拔任用；对于不能有效执行制度的人，要坚决说“不”。一旦基于制度执行力去选人用人的干部人事管理导向树立起来，制度执行也就有了人力保障，执行不力的问题也就会越来越少。
第四，执行是一种行为，制度执行离不开政策对象的理解、配合和参与。要加强对执行行为的研究，探究执行行为背后的内在规律，并有针对性地予以干预。近些年来，行为科学和循证政策发展迅猛，恰恰说明我们需要关注政策执行的行为转向，通过科学研究去理解政府、个人和企业为什么执行和遵从制度，以及如何通过制度设计来激活执行力。比如，一些制度如果进行创造性的设计和执行，通过“助推”等政策加以引导，可以使制度得到更好更快的执行。随着我们对制度执行行为背后的逻辑越来越了解，对症下药地塑造执行力的政策也就更为有效。
最后，制度的执行不是政府去唱独角戏，否则就会导致政府“一家独大”。制度执行要靠党的全面领导和政府的率先垂范，但是也有赖于发挥社会的力量，使社会各界都能够参与到制度执行之中。比如在“放管服”改革中，至关重要的是把政府职能转变落实到位，将一些市场和社会能够胜任的职能予以下放或转移，让专业的组织负责专业的事情。当然，在这个过程中需要扶持和培育社会组织，进一步加快事业单位改革，从而使其能够接得住政府转移或下放的职能，而不至于职能真空或执行空心化。
【本文作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授】
责编：司文君 / 杨 阳
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