摘 要:制度执行力已成为影响国家治理现代化实现的关键因素。当前实际工作中存在“制度虚设”“制度空转”“制度失灵”等制度执行不力的现象，阻碍国家治理现代化的实现。究其原因，主要在于：执行主体的综合素质偏低、制度本身存在短板、制度指向对象消极应对、不良社会风气影响。提高制度执行力，需培养执行主体的综合素质、构建科学合理的制度体系、提高制度指向对象的参与度、优化社会风气。
关键词:制度执行力 执行主体 制度指向对象
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
改革开放四十多年来，我国在制度建设方面取得了较大进展，但在实际工作中却存在“制度虚设”“制度空转”“制度失灵”等制度执行不力的现象，对我国国家治理体系和治理能力现代化的推进造成阻碍。2019年底发生的新冠肺炎疫情引发人们对疫情发生、发展过程中信息上报、信息公布等制度机制的巨大争议。搁置这些争议是不明智的，反思并纠错是提高治理效能的关键所在。
基层治理中制度执行不力的主要表现
执行主体以敷衍行为规避制度的落实。在具体制度执行中，一些执行主体热衷于追求形式主义，看似积极拥护制度的实施，实则缺乏坚定执行的决心。譬如将制度规章“写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里”，大力宣传造势，以人人可见、可闻的形式标榜对制度的执行；不仅把制度规则做成专栏贴上墙，还编制成小读本，人手一册；更甚至于“以会议落实会议，以文件落实文件”。其结果往往是口惠而实不至。无论是“制度上墙”“牌匾风景”还是“从会议到会议”“从文件到文件”，表面上无比重视，实则避重就轻，导致制度陷入虚置。在新冠肺炎疫情防控工作中，各地层层上报、填写各种各样表格的形式主义做法屡见不鲜。这类似于Ｈ·布雷塞斯（Hans Bressers）和Ｍ·霍尼赫（Mac Honigh）所讲的，无论是在制度规则还是公共政策执行中常见的“象征性合作”现象——地方政府在接收到中央文件、政策或指令时，虽然在口头上声称支持，或以书面形式正式表态赞同，但在实际执行中却并未依照中央政府对它的期望付诸行动。
执行主体以制度之名“替换性”执行制度。执行主体“替换性”执行制度，通俗来讲，是“上有政策，下有对策”的变相方式，其实质是有制度之名、无制度之实，执行主体把各种利己的考虑隐藏在制度的实施和落实之中。有些执行主体是“选择性”落实对自身有利的规章制度，即对本地方或本部门有利的就严格执行，不利的则不予执行。有些执行主体是“附加性”实施制度，在细化国家相关政策和法律法规的原则性规定中附加或增添一些利己的条款，在制度规定之外，人为地增加原本没有的内容，使制度目标、调整范围超出了原定界限。不论是“选择性”还是“附加性”落实制度，执行主体的目的是为了使个人或者所在部门不被制度“认可”或“保护”的利益在实际的贯彻落实过程中能够得到“保护”。
制度落实过程中的制度执行中断。通常情况下，初期制度会得到较为认真的实施，随着时间的推移，即“三分钟热度”之后会变得前紧后松、时松时紧，出现“雷声大雨点小”“雨过地皮湿”的现象。这种虎头蛇尾的执行不仅无法实现制度预期的目标，还会导致制度的虚置。另一种情况是在制度规则落实中，一些执行主体过于教条和僵化，不依据本地方或本部门的特殊情况、具体问题具体分析，而采取“一刀切”的做法；一旦出现抵制落实制度的行为活动，不勇于承担责任、及时纠错，而是置之不理、甚至想尽办法推卸责任，放任制度执行的中断，导致制度执行有始无终，从而造成制度失灵。
基层治理中制度执行不力的原因
制度执行主体的综合素质偏低
执行主体综合素质是提高制度执行力水平的关键。由于执行主体的能力素质偏低，在很大程度上使制度的落实大打折扣。
首先，执行主体的制度意识淡薄，缺乏对制度的敬畏感。除了受“人情社会”与“人治”传统的影响外，还有一部分利欲熏心、意志薄弱的党员干部为了获取更多的利益，有意对制度采取避重就轻、避难就易、避实就虚的态度，以选择性执行、附加性执行来为自己、亲友或关系人谋利。
其次，执行主体的能力水平有待提高。一些执行主体缺乏执行所需的组织、沟通、协调以及应急处置能力，有的表现为缺乏行动能力，有的则表现为缺乏专业素质，存在着一种类似本能的“本领危机”，为了不出事，宁愿不做事、不作为，得过且过。例如此次新冠肺炎疫情最为严重的武汉市，在防控过程中，不论是部分省领导干部还是市、区级领导干部，对于疫情的应急管理和处置能力都有待加强。
最后，执行主体行为失当。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”一些执行主体，既是制度的制定者，又是执行者，在具体落实制度过程中具有最先获取制度执行信息、最易发现制度漏洞的优势。如果执行主体个人欲念膨胀、道德自律失守，又缺乏有效监督，就很可能趁机追求个人利益最大化，在制度实施中成为最大的破坏者。
制度本身存在短板
一方面，制度的制定受制定者思维认识、客观时空条件以及社会环境等因素的影响，并且制度的合理与完善以及预期目标需要在不断的执行实践中达到。另一方面，在具体的制度设计、制定过程中，如果制度的制定者同时也是制度的执行者或制度约束对象，就势必会掺杂个人因素，使制度不可避免地存在不同程度的缺陷。就制度执行力不足而言，制度本身的短板主要表现在以下三个方面：
一是缺乏细化、量化的程序性规则相配套。有的制度属于原则性的规定，提出“禁止”“反对”“不准”等条文，但没有具体到应该如何做的程序性规则；有的制度设计空泛、笼统，没有对应的可行性程序规定，缺少具体规则的刚性约束；有些制度在严格意义上，不属于制度规则，而是动员性的宣教口号，更无具体性、执行性和程序性规定。以上“短板”，导致某些制度设计、制定出来之后，可操作性不强，因缺乏细化、量化的配套标准和程序，使制度的落实出现“牛栏关猫”等执行力低下问题。
二是协调性、严密性不够。在我国制度建设过程中，较为注重理论定性，对制度的结构和层次划分，如对于基本制度与制度安排、体制性安排与具体制度安排、具体制度安排与程序性规则、法律规则与实施细则，以及不同领域制度规则之间的区分重视不够，制度规则的程序配套不足以及相互之间的协调性不强，致使制度体系内部结构不合理，有的交叉、重复、冗余，甚至相互冲突。政出多门，带来了制度在落实中需要多部门协同时，推诿扯皮现象突出，难以形成合力。
三是民众参与不够广泛。在制度构建中，许多制度规则是大多数人期盼和改革亟需的，但过度强调“顶层设计”容易忽视普通民众的诉求和参与。一些制度规则在初创阶段，不仅缺乏必要的调查研究和广泛地听取民意，也未经相关领域专家的严密论证分析；甚至闭门造车后，便仓促出台，导致制定公布的制度规则难以获得民众的认同，难以平衡和保障社会各方利益，无法真正落实和执行。
制度指向对象消极应对
在制度执行过程中，通常执行主体受到更多关注，而忽视了制度指向对象在落实中的影响和作用，甚至把制度指向对象当成被动的施受对象，造成制度指向对象的消极应对。制度指向对象，简单地讲，就是制度约束和保障的主体及其关系——既包括个人也包括群体或组织以及它们之间的关系。从制度执行力的构成来看，制度执行力发挥的效力是通过制度指向对象的行为和活动表现出来的，在这个意义上，制度指向对象就成为考量制度执行力不可或缺的重要因素。
制度的落实过程应该是执行主体与指向对象之间互动循环的过程，二者要不断根据对方的行为来调适自身的行为，从而使整个活动过程能够持续下去。如果制度缺乏普遍适用性，甚至不合理，以及制度的执行方式不被指向对象认可，那么当制度作用于指向对象时，指向对象就会产生难以接受甚至拒绝的心态并通过行动进行抵制，这样制度便无法有效执行下去。
在现实层面，制度执行主体与制度指向对象通常是分离的，前者往往是后者能否遵守制度的监督者。但在一定的条件下或范围内二者又是合一的，如党政机构中的领导干部。在有些情形中，领导干部是具体制度执行的主体，同时也是这些具体制度的指向对象，成为集执行主体和制度指向对象于一身的复合主体。这就使得领导干部在制度执行中的角色定位和把握更加复杂。当他们将自身游离于制度约束之外，仅作为制度的执行主体时，就会对制度的实施产生不利的影响，进而导致制度执行力的下降。此外，在制度执行过程中，制度指向对象普遍存在的“搭便车”心理和机会主义行为，同样严重干扰了制度的落实和效力发挥。
不良社会风气影响
当前制度执行力低下的一个重要原因还在于社会风气的不良倾向——即深受“官本位”观念影响，不论官员还是百姓，“官老爷”的思想一定程度上仍然存在，官僚主义、形式主义长期难以根除。权力与资本勾结，以权钱代替法治和制度，侵蚀制度的权威，阻碍制度的正常实施和落实。除此之外，社会成员的人情观念根深蒂固，人情观大于制度的严肃性。面对和处理问题纠纷时，往往不以执行制度为抓手，而以人际关系远近亲疏为导向，从而导致潜规则盛行，制度规则成为摆设。
制度执行力提高的有效途径
培养执行主体的综合素质
广大干部是制度的主要执行主体，其综合素质水平的提升直接关系到制度执行力水平的提高。提高执行主体的综合素质需将理论与实践相结合，将政治理论学习、道德修养践行和法律、专业等素养培训融入实际工作活动之中，使之成为工作职责的有机组成部分；在绩效评估中引入制度执行效果、制度指向对象接受度等指标，引导干部树立正确的政绩观，使干部培训拓展为终身在职培养体系，杜绝运动式学习、培训、锻炼的模式。
其中，政治素质是第一位的，要着力于坚定领导干部的理想信念和政治立场，提高其对于时局的判断和把握能力；把不以权力规避、取代和中断制度的执行等作为评价其综合素质能力的依据。此外，加大并完善理论学习、业务培训、基层锻炼相结合的力度和模式。不同系统、不同单位、不同岗位，进行分类学习和培训，突出内容的实效性和前瞻性；与基层锻炼等实践活动相结合，使学习、培训与基层锻炼、晋升相衔接和连续，培养干部的全局观念和协作意识，提高其组织、协调以及驾驭复杂局面的能力。
构建科学合理的制度体系
在既定的制度环境中，具体的制度安排和规则程序的设计，应坚持两大基本原则：一是与既定的基本制度的价值目标保持一致和协调；二是各具体的制度安排和规则程序之间相互协调和匹配。在具体的制度构建中，两大原则又体现为逻辑一致、功能区分清晰、系统自行运转和操作细化等四个具体性原则。这些原则是对制度化实践经验和规律的总结，遵循这四个原则，有助于使抽象内容具体化、目标性要求刚性化、模糊性用语明确化，减少弹性内容和程序规则上的漏洞，使执行主体清楚地知道，什么事可做、什么事不可做，可做的事情只能这样做而不能那样做，从而构建良性运行的制度体系。
在制度、程序的具体运用中，要尽可能地考虑社会成员和社会环境的接受能力，一时无法做到的，暂时不要规定；准备出台的要充分论证其可行性；没有经过认真论证的制度规则不宜仓促出台，否则会导致即便好的制度出台也得不到有效执行，削弱制度的严肃性和权威性。
在制度安排中，既要坚持统筹规划，重视基本制度与制度安排、体制性安排与具体制度安排、具体制度安排与程序性规则以及与实施细则的程序配套和相互之间的协调性，使各项制度相互衔接、形成整体、发挥合力；又要对现实的变化保持敏感性，对现实需求保持敏锐性，随时弥补制度的漏洞和短板，在动态的发展变化中始终有章可循。
提高制度指向对象的参与度
制度指向对象的参与度，从定性来看，具体表现为指向对象的参与意识（或参与感）、参与能力和参与渠道三个方面，它们直接影响制度执行的效力，也是评估制度功能的重要指标之一。
制度指向对象的参与意识，是指主人翁意识、责任意识和服务意识，把参与制度执行当作自己的权利和义务，发挥能动性，从服从到认同，成为积极、能动的参与者。有了参与意识，才会有积极主动的意愿努力提高其参与能力，而参与能力的提高，与现实中参与渠道的丰富程度密切相关。基于此，应充分利用各种教育方式和平台，培养制度指向对象的参与意识并提高其参与能力。随着新媒体的蓬勃发展，执行主体可通过建设开放式网络教育平台，鼓励指向对象通过在线浏览、交流讨论和下载资料等方式学习和把握中央精神、文件和各项政策，激发制度指向对象的参与热情，增强其参与体验。
当前，亟需构建有序参与、有效参与、规范参与的载体和平台。首先，在制度构建和设计的初始阶段，建立制度指向对象需求和建议的发现机制，了解、吸收指向对象对具体制度规则的合理化建议，使制度设计、执行与指向对象的需求相匹配。其次，在制度落实阶段，扩大参与范围、创新参与环节，吸纳制度指向对象监督制度执行，建立制度指向对象参与的评估机制，及时发现制度中的偏离和错误。因此，各种参与形式如听证会、民意调查、咨询委员会、网络社交平台、座谈会、恳谈会、网络举报等，都可以积极纳入到上述两个阶段之中，从而实现多主体联动、上下良性沟通，推动制度的有效落实。
优化社会风气
社会风气的优化对制度执行力的提高具有重要的保障作用。改善和优化社会风气，应重视社会风气重塑的长期性、阶段性和复杂性，避免政治化、简单化和理想化的方式；将治标与治本结合起来，建立以社会主义核心价值观为引领、以法律约束和道德规范为双轴的重塑机制。
应充分依托各种形式的媒介，继续大力弘扬与传播社会主义核心价值观。社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的高度凝练和集中表达，是引领社会风气、消除不良社会风气的关键所在。价值观的传播和引领，通常是潜移默化、和风细雨的影响，具有互动性和持久性。对此，要以社会正面舆论为支撑，充分利用网络新媒体的传播优势，升华社会主义核心价值观的现实合法性与价值合理性，将其逐渐内化为人们的信念和认同感，进而成为一种自觉的思想意识和行为习惯，改善社会风气，为制度执行力的提高营造良好的社会氛围并提供坚实的社会保障。
要建设以有效的法律约束和伦理规范为双轴的社会治理机制。一方面，要大力推进公正的法律体系建设，守护社会正义。执政党和政府机构以党纪与国法为依据的惩恶扬善，是社会风气改善的根本屏障，其中“党是整个社会的表率，党的各级领导同志又是全党的表率”。如果党的各级领导干部没有使法律规则内化为自觉意识和自觉行为，法律也就形同虚设，更谈不上在全社会形成“遵纪守法”的优良风气。另一方面，要完善以现代化为指向的社会伦理规范体系，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，倡导爱国、敬业、诚信、友善等基本道德规范，使现代伦理规范在社会成员中不断地内化为个人的道德素养，并成为其行为的有效价值尺度和内驱动力，进而消除“官本位”和“官僚主义”的余毒，优化社会风气。
【本文作者为北京交通大学马克思主义学院教授；北京交通大学马克思主义学院博士研究生赵亚楠对本文亦有贡献】
参考文献
[1][荷]Ｈ·布雷塞斯、Ｍ·霍尼赫著：《政策效果解释的比较方法》，《国际社会科学杂志（中文版）》，1987年第2期。
[2][法]孟德斯鸠著：《论法的精神（上）》，北京：商务印书馆，1961年。
[3]王长江：《中国政治文明视野下的党的执政能力建设》，上海：上海人民出版社，2005年。
[4]赵文：《怎样培养良善的社会风气》，《人民论坛》，2018年第10期。
责编：司文君 / 杨 阳
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