【摘要】近年来，我国基本建成了一套结构完整的公共卫生应急响应机制。在应对新冠肺炎疫情中，国家应急响应能力经受了全方位检验：反应迅速、决策果断、指挥得当、执行高效，成功遏制了疫情的蔓延。为继续推进国家应急响应能力现代化，要完善应急响应的法治保障、运行机制、央地联动机制、信息发布与舆情回应机制。
【关键词】疫情 国家治理 应急响应能力 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
在疫情防控这场“看不见硝烟的战争”中，国家快速启动应急响应机制，果断决策、精准施策、指挥有力、执行高效，形成全国上下万众一心、各级各地各行各业积极响应的“全国一盘棋”抗“疫”格局。当前既有疫情防控实践，既是对突发公共卫生事件中国家应急响应能力的全面检验，也对进一步提升国家应急响应能力提出了更高要求。
疫情防控中国家应急响应机制的基本架构
由于传染性疾病的突发性和不确定性，有效的应急响应可以迅速控制事态，尽可能地降低灾难造成的损失，因此应急响应永远是公共卫生应急管理的重点。自非典疫情以后，国家公共卫生应急响应机制建设得到党和政府的高度重视，目前我国公共卫生应急管理体系逐步完善，已经建成一套相对完整的应急响应机制。（见图1）
应急快速反应机制。在各类防不胜防的突发事件面前，应急快速反应机制是减轻灾害的重要途径，在非常规突发事件处置过程中起着至关重要的作用，应急快速反应机制由及时预警、迅速反馈和快速处理等模块组成。快速有效的应急反应是及时止损、降低突发事件损害的关键步骤。快速反应的前提是决策者能迅速判断发生了什么紧急事件，之后知道该怎样作出科学决断来快速应对、精准研判并提出解决方案以指令方式下达。因此，一方面，应急快速反应机制要求建立信息的快速汇集整合机制，这主要体现在决策者与现场信息之间的高效及时沟通，使决策者能够在第一时间掌握尽可能多的详尽信息，从而及时下达指令；另一方面，应急快速反应机制要建立知识的快速反应机制，以帮助决策者尽快从众多法律、法规、预案中作出应对当前问题的科学决断。
应急响应指挥机制。应急响应指挥机制是指国家针对各类突发事件建立的事前预防、事发应对、事中处置及善后管理的相关应对机制。突发事件应急指挥除面临指挥环境复杂多变、过程复杂、应急资源稀缺等因素约束外，往往还要在信息不对称和信息缺失情况下直面决策。因此，建设科学合理、稳定高效的应急指挥机制是进行应急响应的基础和前提。一方面，应急响应的指挥机制要求能够统筹协调参与应急救援行动的各级政府、军队、非政府组织、志愿者队伍等各方力量，采取一致性的响应行动；另一方面，应急响应的指挥机制必须建立跨区域、跨部门、跨行业的应急联动机制。因此，应急响应指挥机制必须确定完整的层级指挥机构，建立各级指挥机构间畅通、固定的联系渠道，确保指挥指令及时下达、接受、反馈。
应急响应信息发布机制。所谓应急响应信息发布机制，就是在公共卫生等突发事件发生时，为回应社会关切、消除公众疑虑、普及相关知识、解读有关政策，需要在第一时间发布突发事件信息及相关应急管理办法，并做到信息的持续更新与及时回应。在类似新冠肺炎疫情应急响应中，应急响应信息发布机制一方面能够通过主动发布权威信息，回应民众关切，营造良好的减灾氛围；另一方面能够有效纾解民众恐慌情绪、安抚民心、稳定社会，促进公众建立理性预期，正确对待疫情风险。
应急响应保障机制。应急响应保障机制是在突发事件发生时，为了确保应急响应机制的有效运转，减少各种社会损失，充分调动应急响应的人力、物力、财力等资源，高效应对突发事件而建立的一种要素保障机制。应急响应保障机制在建立和完善突发公共卫生事件应急响应机制中起到基础性作用，是顺利开展突发公共卫生事件应急响应的重要保证。定位准确并能满足实际功能需要的应急响应保障机制，既是应急管理响应机制的重要组成部分，又将对高效处置突发公共卫生事件提供有力支撑。
重大疫情中国家应急响应能力的全方位检验
在抗击疫情中，国家应急响应能力经受了全方位检验：反应系统迅速反应、果断决策，指挥系统精准发力、指挥得当，应急响应信息发布系统开放有序、建立起与社会良性沟通的桥梁，确保了疫情防控工作高效运行。这些具体体现在以下几个方面：
反应系统决策果断、精准研判。在重大突发疫情面前，不仅需要狭路相逢勇者胜的坚毅果敢，还需要最高决策者的精准研判、科学决策。疫情发生后，国家快速反应机制迅速启动。习近平总书记对新冠肺炎疫情防控工作作出重要指示，党中央、国务院精准研判、果断决策，快速发动全面战“疫”、动员全国。这主要表现在三个方面：一是当机立断、科学决策。以习近平同志为核心的党中央审时度势、综合研判，明确提出要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓。党中央不仅迅速提出了坚定信心、同舟共济、科学防治、精准施策的总要求，而且采取了及时、果断的措施，要求武汉这个超千万人口的大城市进行交通隔离以有效防控疫情对外扩散蔓延、明确武汉和湖北是抗“疫”主战场等。二是发挥政治动员的组织优势，坚持群防群治、群防群控，充分发挥人民群众的力量。面对严峻疫情，党和国家号召全民自我约束、自我保护，积极发挥联防联控、群防群治的作用，全国上下迅速行动起来，拧成一股绳、心往一处想、劲往一处使，共同构筑了抗“疫”阻击战最坚实的防线。三是强化底线思维，以最严格的措施控制疫情蔓延。全国各地立足“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，在闭环管控、量化管理上狠下功夫，全面提升各项防控措施的精准性、有效性和覆盖面。在已有国家联防联控工作机制的基础上，启动国家最高层级应急响应，党中央果断成立中央政治局常务委员会领导下的应对疫情工作领导小组。随后，全国30个省（自治区、直辖市）到1月25日均已宣布启动涵盖总人口近14亿的重大突发公共卫生事件一级响应。
指挥系统举措得当、指挥有力。疫情发生以来，党中央高度重视，习近平总书记亲自部署、亲自指挥，多次召开会议、多次听取汇报、作出重要指示。为加强对全国抗击疫情工作的统一领导、统一指挥、统一协调、统一调度，党中央迅速成立中央应对疫情工作领导小组，并向湖北等疫情严重地区派出指导组，推动有关地方全面加强防控一线工作。中央指导组深入武汉、靠前指挥，与湖北、武汉人民并肩作战、同舟共济、共克时艰。面对湖北医护人员不足、防控物资告急的情况，党中央、国务院精准施策，迅速启动“一方有难八方支援”的对口援助机制，调集各省市优质医疗资源对口支援湖北。1月底，面对疫情最为严重的武汉市医疗资源严重不足、床位短缺等实际情况，党中央决定建造火神山、雷神山医院，为打赢这场疫情防控阻击战提供了强有力的支撑和保障。中央指导组果断“拍板”建设方舱医院，完成了“史诗级”的救援任务，一举成为整个武汉抗“疫”的最重要转折点。2月7日，国务院应对新型冠状病毒感染肺炎疫情联防联控机制提出了要及早发现和隔离病毒感染者、千方百计保障医疗服务供给、积极探索和总结推广有效治疗方法、集中优势资源和技术力量、牢牢压实属地责任等要求，深入落实“早发现、早报告、早隔离、早治疗”“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”要求，清晰完整且精准地部署了整个疫情防控的基本方略。
执行系统执行到位、高效运行。在抗击疫情中，国家应急响应机制的执行力也得到了充分检验。疫情发生后，在党中央、国务院作出科学决断和战略部署后，一声令下，全国上下立刻执行。疫情发生以来，党政军民学紧急动员，政府、市场、社会通力协作，迅速形成全国上下“一盘棋”的全面动员、全面部署、全面加强疫情防控格局。在政策执行过程中，各级党委政府坚决服从党中央、国务院的统一指挥，多措并举，把打赢疫情防控阻击战看作头等大事，采取因地制宜的应对方案和精准的防控举措，从决策到执行无缝衔接，迅速建立了全面高效的横向到边、纵向到底、全覆盖、无死角的防控格局。在这场“没有硝烟的战争”中，各级党政军群机关和企事业单位等紧急行动、全力奋战，广大医务人员挺身而出、成为新时代“最美的逆行者”，志愿者不计回报地投身疫情防控第一线、成为一道靓丽的风景线，深入一线的广大党员干部坚守岗位、日夜值守，闻令而动的中国人民解放军指战员敢打硬仗，防疫物资生产厂家紧急复工开足马力，不分昼夜的工地建设者奋战在工地，社区防控在基层筑牢了第一道防线……14亿中国人民众志成城、精诚团结奋战，全国一举形成了坚决打赢疫情防控救治的人民战争、总体战、阻击战局面。在疫情防控主战场湖北和武汉，高效精准的政策执行也体现得淋漓尽致：火神山、雷神山两座拥有两千多张床位的医院在十天左右就拔地而起，同时短时间内调集各类物资建成能够收治数十万轻症患者的方舱医院，社区防控不断加强，迅速扭转了疫情暴发初期的艰难局面；来自全国各地的4万多名医疗队员迅速对口支援湖北，一举缓解湖北医疗资源紧张局面；全国各地纷纷捐资捐款捐物，资金、防疫物资、生活用品等纷纷驰援防疫一线，迅速缓解了医疗和生活物资供应紧张局面。
信息系统公开透明，沟通顺畅。1月25日和2月3日召开的两次中共中央政治局常委会会议都强调，要及时准确、公开透明发布疫情信息，正视存在的问题，回应境内外关切，引导群众增强和坚定信心。确保疫情信息公开以回应社会重大关切，一直是本次重大疫情应急响应的重要工作。事实上，确保重大疫情应急响应中的信息公开，既有利于保护公众对疫情等信息的知情权，具有安抚人心、稳定社会、解疑释惑、辟谣“杀毒”的特别功效，也有利于科研机构、医药公司及科学家早日研发攻克新型冠状病毒的疫苗和特效药，更有利于夯实党和政府讲诚信、有自信的制度公信力。疫情发生以来，除了前期信息公开略有瑕疵之外，从中央到各地普遍建立了公开透明的疫情信息发布制度，国务院联防联控机制、国新办、国家卫健委以及各省市举办多次新闻发布会，并将政府门户网站作为信息公开“第一平台”，以全面公开疫情信息、准确解读政策、及时回应关切为要求，线上线下政民畅快互动，迅速凝聚起全国上下的抗“疫”共识。从本次国家应急响应信息发布机制来看，无论是常态化的防控疫情新闻发布会、及时公布病例足迹，还是积极回应、迅速科普解释“临床诊断病例”，既能保障公民知情权、便于公民快速有效了解疫情发展，又能打消很多人心中的疑问、阻断谣言传播。此外，疫情发生后，中国政府及时向世界卫生组织、有关国家和地区通报疫情信息，再次向世界展现了公开、透明、负责任的大国形象。
持续推进国家应急响应能力现代化
重大疫情防控是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在此次应对疫情实践中，部分地区和部门在预防预警、先期处置、应急响应等相关能力上暴露出一些短板。因此，必须在总结既有成功经验的基础上，继续推进国家应急响应能力现代化。公共卫生应急管理的最高境界是“无急可应”，除了把引发突发疫情的危机消除在萌芽状态、疫情防控在初始阶段之外，还应当建立应急管理的长效机制，夯实长治久安的社会基础。为此，习近平总书记强调，要抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系。基于此，通过“平战”结合的突发公共卫生事件支撑体系建设，建立健全应对公共卫生突发事件的“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确、保障充分”的应急响应运行机制，完善应急响应信息发布与舆情回应机制等，进而提升对突发公共卫生事件的应急响应能力，是推进国家应急响应能力现代化的必由之路。
完善重大疫情应急响应的法治保障。重大疫情应急响应能力在本质上是对国家和社会现有应急资源合理配置和高效使用以响应重大疫情的能力。因此，推进应急响应能力现代化，要与时俱进、除旧布新，实现应急响应制度化、规范化、程序化，使应急响应机制更加科学、更加完善。首先，要理顺应急响应法律法规之间的冲突。亟需系统梳理应急管理体制下单行法中应急响应职权不协调的法律冲突，理顺应急响应的体制、机制保障，为应急响应能力现代化建设提供法治保障。其次，以更加健全的法制框架规范应急响应。本次疫情响应虽然并未启动紧急状态，但实际响应规格已包括紧急状态下的多种应对措施；同时，疫情应急响应中的多部门、跨地区协调联动大多在非正式决策中展开，都亟待前瞻性的法律法规予以规范。最后，强化应急响应中的公民权利保障。毋庸置疑，在重大疫情应急响应中，国家因应公共利益，强化公民义务有其合理性，公民也应当积极、充分配合政府，使重大疫情应急响应有效运作。但与公民承担义务相对应的是，应急响应中的国家也应该更加注意权力使用正当性、公民权利的保障性以及社会道德的约束性。因此，在应急事件管理中务必审慎使用国家权力，以更加精细化的社会治理回应公众诉求，为重大疫情应急响应中的公民权利提供基础性保障。如切实保障公民的知情权、生存权、财产权、住宅权、合法的隐私权、合法的劳动关系保障权等。
完善重大疫情应急响应机制。一是健全集中统一高效的领导指挥体系。要着眼增强国家应急响应能力现代化，提高应急指挥的权威性和时效性、优化应急领导指挥机构、健全应急协调运行机制、完善应急指挥保障手段，达到上通下达、系统有序、执行有力。二是完善疫情应急预警机制，明确疫情应急预警、疫情防控运行、升级和降级、解除等重大信息由省级政府统一发布，重大疫情服从中央统一部署；应赋予并尊重科研人员话语权，避免以行政化手段过度干预相关科研专业判断，发挥科研工作的前沿警示作用；对于不明原因导致的疾病和新发传染性疾病，实行“三级同报制度”，即基层一线报送人员向当地、省级和中央级平台系统同时报送。三是完善联防联控机制。在常态预防与紧急控治相结合的基础上，完善分属不同行政辖区的同级政府部门间、同一行政辖区不同政府部门之间良性合作的“跨域联防联控”机制。四是健全重大疫情应急响应保障机制。在健全物资、人员、信息等保障的基础上，加强医疗物资储备制度建设并重视精准投送能力建设，积极引入并鼓励运用高新数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好发挥支撑作用。五是发挥市场和社会的积极作用。专业的事情交给专业的人员来做，重大疫情应急响应体系建设激活市场与社会的功能，应急响应过程中物资流转与投送、灾后心理重建与基础设施建设等方面，都可以通过体制机制建设，积极引导并吸纳医疗企业和相关社会组织积极参与。
健全重大疫情应急响应中的央地联动机制。中国既是一个幅员辽阔且地区间殊异的大国，又因快速便捷的交通辐射而使人员高度流动，疫情形成及扩散尽在瞬息之间，无论是属地力量的薄弱还是中央力量远离基层一线都凸显应急响应的局限和短板。因此重大疫情应急响应机制务必应重视地方与中央融合联动机制建设。这一机制架构要求既要讲究中央统筹全局的权威性，保障中央有足够的效率，又要确保地方有足够的权力，有权有责，在第一时间第一场合作出应急响应措施。首先，考虑到我国幅员辽阔且东西部人口分布差异大，应急响应体制建设可依托东、中、西部的国家中心城市体系，以城市群区域建设公共卫生应急响应中心机构、队伍和医疗物资储备体系，理顺与省、县两级地方政府响应机构的关系，构成跨省域城市群、省、县三级协同的公共卫生应急响应体系，简化目前的应急响应层级。其次，在坚决维护党中央权威和集中统一领导，保证党中央令行禁止，确保党中央决策部署落到实处的前提下，赋予地方应急响应一定的自主权，让地方从实际出发创造性开展应急响应工作，避免“一刀切”。最后，依法划分央地公共卫生应急响应事权，加大地方政府在疫情响应方面的责任，强化地方政府疫情响应手段和力量。
完善信息公开与舆情回应机制。重大疫情来临之际，公众焦虑、社会恐慌等复杂局面在所难免。而科学、高效、合理的信息公开与舆情回应机制既是国家重大疫情应急响应的重要工作方式，又是抑制疫情扩散的“消毒剂”和凝聚社会共识的“强心剂”。因此，首先，应在杜绝瞒报、错报疫情信息的基础上，及时、全面向社会发布权威信息，保障信息发布机制高效运转。其次，各级政府还需拓宽与公众和社会的沟通渠道，主动回应社会关切，塑造典型以弘扬正能量，及时澄清不实言论，通过舆论监督及时发现并改正抗“疫”工作中的缺点和错误，以实际行动回应舆情。最后，在依法维护信息传播领域之公序良俗的基础上，将宽容精神融入重大疫情响应的舆情回应之中。
（作者为中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授)
【参考文献】
①荣莉莉：《面向快速反应的应急决策知识需求及其供给方法研究》，《中国突发事件防范与快速处置优秀成果选编》，2009年。
②郭景涛：《重大突发事件现场应急指挥制度的构建策略》，《光明日报》，2015年12月6日。
③李建伟、赵峥：《完善重大疫情防控体制机制 健全国家应急管理体系》，人民网，2020年2月19日。
责编/赵橙涔 美编/李祥峰
