【摘要】随着城乡一体化推进速度的不断加快，介于城市与乡村过渡形态的边缘社区治理成为我国基层治理创新与城市治理研究的一项重大课题。而受物化发展模式等因素的影响，此类社区经常面临治理诸多棘手问题以及治理资源不足、治理结构混乱等困境。为此，应以人的城镇化为引领，从治理结构调适、治理能力塑造、社会资本培育等方面予以破解。
【关键词】过渡型社区 社区治理 城镇化 【中图分类号】D035 【文献标识码】A
作为城镇化发展到一定阶段的产物，过渡型社区在其运转逻辑、空间结构及治理体系上均显现出鲜明的非城非乡特征。而推动这类社区由农村向城市顺利转型，既是维护社会和谐稳定的客观需要，也是我国实现城乡一体化发展的关键所在。因此，剖析城镇化进程中过渡型社区遭遇的具体困境，并给出相应的治理路径，具有重要现实意义。
我国城乡过渡型社区面临哪些治理困境
一是物化发展模式诱发的治理资源匮乏。受效率优先、经济先行的发展理念影响，我国既往的城镇化发展模式主要是依赖廉价土地红利和人口红利的“要素驱动”模式，其典型特征是通过在城市远郊等租金低廉的地区建立工厂，吸引以农民为主的流动人口集聚。然而，随着城镇化程度的进一步加深，这种“物化”的推进模式已不再具有可持续性。一则，多数过渡型社区空间区位的边缘性（较低的商业开发价值与较高的土地征收成本）致使外部资本不敢也不愿介入；二则，社区治理的难度和绩效产出的不对等化导致地方政府缺乏改造动力。这两种情形使得本就经济活力不足、基础设施陈旧的社区陷入内外交困的窘境。
二是棘手问题与治理能力的错位匹配。一般来说，人口越多，治理难度越大。对于人口流动网络中的众多节点地区，治理服务需求的“外溢效应”决定了流入地政府必须投入更多的管理人员、管理经费。其中，作为外来人口首选落脚点的边缘性社区需要承接更多的服务职能。面对多管理角色兼任、多事务并行的“满负载”考验，治理能力羸弱和治理资源有限的边缘性社区往往捉襟见肘，其作为城市治理薄弱环节的短板也愈发凸显，容易导致基层治理执行者出现形式主义等问题，即面对多重目标考核时，为了满足考核需要，通过材料的堆砌来迎合上级的检查。
三是乡村治理与社区治理交汇的边界模糊。长期的城乡二元割裂容易导致过渡型社区陷入乡治与社治的拉锯战之中。一方面，当城市社区治理模式被“自上而下”地放至基层时，惯有的乡土治理仍具有较强的粘性，旧有的村委治理结构往往还扮演着重要角色，不少社区就此处于社治与村治的双轨制管理之下。另一方面，面对复杂问题时，社区内部的治理者出于“避险”的考虑，容易出现责任推诿、管理真空等问题；而对于涉及较大利益的事务，则容易出现“群狼抢肉”的恶性竞争。可以说，冗余的正式治理体系与模糊的治理边界使得此类演替式社区“内卷化”倾向严重，公共事务管理权责不清，权力缺位越位现象较为突出。
四是陌生人社会的低社会资本存量。当前，由血缘、亲缘维系的高社会资本已基本消失殆尽，离散化、原子化的低社会资本正在成为新常态。对于由农转市的新市民群体而言，村庄共同体的瓦解和旧有生活方式的变革让其在客观纽带和主观认同上脱离了传统乡土。而对于流动人口而言，他们不仅面临着“传统脱嵌”困境，还面临着因缺乏同流入地政府的制度性链接而出现的“制度脱嵌”困境。社区的强异质性、高流动性，成员利益诉求、交往法则以及生活习惯的差异，进一步削弱了本已稀薄的社会资本。相对剥夺感和不信任感的累积叠加让社区居民在参与意愿、参与能力、组织化程度等方面均呈现松散与疏离的态势。
多措并举，提升过渡型社区的治理水平
我国常住人口城镇化率已达到59.58%，提升过渡型社区的治理水平已经成为我国城乡融合发展的当务之急。针对社区治理中存在的诸多棘手问题以及治理结构重叠化的现状，我们可从以下几方面着手。
第一，秉承“以人为本”的发展理念，创新发展模式。回看世界范围内的城市化历程，人无疑是城市中最积极、最活跃、最核心的因素，人口的集聚不但能促进产业分布和社会关系形成，更能推动社会有效创新以及和谐发展。因此，要想从根源上破解过渡型社区的治理困境，就必须转变过去的“重物轻人”发展观念，在“以人为本”理念的指导下推进城镇化。具体来看，要围绕人的需求对城镇中基础设施、住房保障、公共服务等方面展开系统性改革。这期间，社区可以利用部分集体土地的增值收益开发新兴产业，如智慧农业、现代物流、青年公寓等，以此增强社区的经济实力和造血功能。
第二，提升社区治理能力和公共服务质量。针对当前城市不同空间结构下社区存在的不同利益诉求与发展短板，应当进行更为具体化、精细化的分析，如根据资源禀赋、发展阶段、空间结构、治理需求等展开有针对性的引导，不能将农改居、城中村、城乡结合部等社区一概而论。要补齐这些社区在基础设施和基本公共服务上的短板。基层政府在依托棚户区改造等中央财政项目完成对社区整体环境升级改造的同时，应通过体系化的空间规划布局提升社区的综合竞争力。社区需立足于自身优势，积极创新体制机制，以吸引优质资本、优秀人才流入。同时，可以考虑引入第三方的绩效评估体系，倒逼社区持续提升公共服务质量。
第三，调整社区治理结构，平衡发展关系。不同治理体系和不同治理力量间结构关系的平衡与否直接影响着社区治理成效。因此，宏观层面上，应在促进城乡融合发展的同时加快城乡分治体系的一统化，就社区不同的混合形态重新界定城市属性；中观层面上，要转变政府主导、直接介入的单一形式，通过充分赋权和间接协调促进包括社区成员、社会组织在内的多方力量共同参与社区治理，并借由持续性互动厘定不同治理主体的管理分工和职能权责；微观层面上，基层政府应参照村社不同过渡阶段社区内不同群体的不同情况，因地制宜地采取不同的调节手段，力求在赋予本地社区充足活动空间和政策灵活性的基础上，探索契合其发展的治理模式。
第四，培育社区社会资本，倡导多元群体共治。限定时空内社会资本存量的高低直接影响着社区自组织与自治理的实现。积累充足的社会资本，首先应综合考虑社区外来居民与本地居民的权益，针对各类异质性主体制定不同的治理规则、制度、措施，力求在双方“利益交汇点”上实现互利共赢的动态平衡。其次应借助宣讲会、座谈会、咨询会等多元渠道鼓励社区成员就社区事务（比如道路修建、环境整治等）表达各自的诉求，既让决策部门听到不同声音，也使不同群体得以有效沟通，并最终形成解决问题的综合方案。最后应立足个体心理归属感的需求，通过公共生活、社区文化、共同记忆、共同价值的营造，激发社区成员的参与积极性，促进彼此的信任互惠。
（作者为甘肃政法大学公共管理学院讲师）
【注：本文系国家社科基金青年项目“社会资本视角下公众参与社会治理的场域、意愿与路径研究”（项目编号：18CGL033）阶段性成果】
【参考文献】
①田原：《城郊“混住化社会”的空间特征及其对社会治理的影响》，《社会科学战线》，2019年第2期。
②郭小聪、宁超：《“过渡型”社区的治理生态分析：社会资本的解释视角》，《求实》，2017年第7期。
③刘祖云、李烊：《元治理视角下“过渡型社区”治理的结构与策略》，《社会科学》，2017年第1期。
责编/刁娜 美编/杨玲玲
